II SA/Go 442/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi Z.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokat A.G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. Na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. tj. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), Prezydent Miasta cofnął Z.Z. uprawnienia do kierowania pojazdami wg kat. "A, B, BE, C, CE", w związku z niepoddaniem się w wyznaczonym terminie kontrolnym badaniom lekarskim. Dodatkowo w w/w decyzji organ nałożył na stronę obowiązek zwrotu prawa jazdy wg kat. "A, B, BE, C, CE" nr [...], seria i nr druku [...], wydanego dnia [...] grudnia 2002 r. przez Prezydenta Miasta. Obowiązek zwrotu nastąpić miał w terminie siedmiu dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Z uwagi na doręczenie w/w decyzji w dniu [...] marca 2009 r. i uostatecznienie się jej w dniu [...] marca 2009 r. termin zwrotu dokumentu prawa jazdy upływał w dniu [...] kwietnia 2009 r. Następnie upomnieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Z.Z. został poinformowany o obowiązku zwrotu przedmiotowego dokumentu oraz o konsekwencji jego niewykonania. W dniu [...] sierpnia 2009 r. organ – działający z upoważnienia Prezydenta Miasta zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji, wystawił tytuł wykonawczy w stosunku do Z.Z., zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z tej samej daty działając w oparciu o treść art. 2 § 1 pkt 3 i art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, dalej u.p.e.a.) organ nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł. Upomnienie poprzedzające wystawienie tytułu wykonawczego wysyłane dwukrotnie przez organ było podwójnie awizowane, zwrócone z adnotacją, iż nie podjęto w terminie. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz tytuł wykonawczy także dwukrotnie wysyłane – awizowane i zwrócone przez pocztę jako nie podjęte w terminie. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nałożono na stronę drugą grzywnę w celu przymuszenia także w wysokości 3.000 zł (także wysyłane dwukrotnie przez organ, podwójnie awizowane i zwrócone z adnotacją, iż nie podjęto w terminie). Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. na tej samej podstawie prawnej co postanowienie z dnia [...] sierpnia i [...] listopada 2009 r. organ orzekł o nałożeniu na Z.Z. trzeciej grzywny w celu przymuszenia ponownie w wysokości 3.000 zł. Organ egzekucyjny w każdym z trzech wymienionych postanowień nakładających grzywnę w celu przymuszenia, wzywał stronę do wykonania obowiązku złożenia prawa jazdy w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, pouczając zobowiązanego, iż w razie niewykonania ciążącego na nim obowiązku zwrotu przedmiotowego dokumentu, będą nakładane dalsze grzywny. Na postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. Z.Z. wniósł zażalenie, w którym przedstawił okoliczności kolizji z dnia [...] sierpnia 2008 r., w której uczestniczył, a w związku z którą został skierowany decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2008 r., znak [...], na badania lekarskie kierowców. Ponadto w zażaleniu skarżący podał, iż nie posiada środków finansowych na pokrycie orzeczonej grzywny, uzasadniając to trudną sytuacją materialną. 2. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na mocy art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i 4 pkt 1 i art. 119 § 1 u.p.e.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W ocenie Kolegium fakt niewykonania obowiązku przewidzianego w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. upoważniał organ I instancji do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka w postaci grzywny w celu przymuszenia, nałożonej zresztą w ograniczonym kwotowo zakresie (wysokość grzywny wynosić mogła w tym przypadku nawet 10.000 zł). Zdaniem organu grzywna nałożona została zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z zagwarantowaniem uprawnień osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręczą zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. W postanowieniu znajduje się wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, iż niewykonanie obowiązku w terminie spowoduje nałożenie dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie. Przepisy nie ustalają każdorazowej wysokości grzywny ani też jej dolnej granicy. Organy egzekucyjne mają swobodę w ustalaniu jej wysokości, ograniczoną dyrektywami wynikającymi z dwóch zasad postępowania egzekucyjnego, tj. zasady celowości i zasady stosowania najłagodniejszego środka. Podkreślił, że z pierwszej zasady wynika zalecenie, aby grzywnę stosować w takiej wysokości, która zdaniem organu egzekucyjnego wywrze pożądany skutek. Druga zasada zobowiązuje organ egzekucyjny do badania w konkretnym wypadku, czy istnieje możliwość osiągnięcia zamierzonego celu również przy niższym wymiarze grzywny w celu przymuszenia. Ponieważ grzywna nie jest karą, może być stosowana kilkakrotnie, co jest następstwem uzyskania skutku, dla którego grzywna została zastosowana. Grzywnę można stosować kilkakrotnie w tej samej sprawie. Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że działanie organu egzekucyjnego mieści się w granicach wyznaczonych wskazanymi zasadami i jest zgodne z prawem. Dodatkowo poinformowano stronę, że na jej wniosek, w przypadku, gdy nastąpiło wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona lecz nie uiszczona lub nie ściągnięta grzywna podlega umorzeniu, natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. 3. Od powyższego postanowienia skargę złożył Z.Z. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, iż nie uwzględniono, że strona poddała się kontrolnym badaniom lekarskim. Z powyższego faktu skarżący wywiódł, iż decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami oraz w konsekwencji nałożenie grzywny w celu przymuszenia są bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2010 r. reprezentujący skarżącego pełnomocnik ustanowiony z urzędu podtrzymał stanowisko skarżącego zawarte w skardze. Nadto zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił brak podania w uzasadnieniu przyczyn zastosowania orzeczonej wysokości grzywny oraz przesłanek, jakimi kierował się ustalając wysokość grzywny, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, a w szczególności brak ustaleń co do stanu majątkowego zobowiązanego. Pełnomocnik wskazał na trudną sytuację osobistą i majątkową skarżącego, która jego zdaniem zasługiwała na uwzględnienie przy wymierzeniu wysokości grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów, w tym wypadku postanowienia wydanego w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie przedmiot oceny stanowi stosowanie przepisów regulujących tryb postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności środków egzekucyjnych (grzywna w celu przymuszenia) zmierzających do przymuszenia do spełnienia przez skarżącego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tryb stosowania środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przymuszenia (art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a) uregulował ustawodawca w przepisach działu III, rozdziału 2 art. 119-126 u.p.e.a. Zgodnie z przepisem art. 119 u.p.e.a, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku uregulował ustawodawca w art. 121 u.p.e.a. Zgodnie z art. 122 u.p.e.a, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a). Oznacza to, iż w sytuacji gdy zobowiązany skorzysta z przyznanego mu uprawnienia do równoległego zgłoszenia zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego oraz złożenia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, te środki zaskarżenia podlegają odrębnemu rozpoznaniu. Należy przy tym zastrzec, iż zasadniczo niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na powyższe postanowienie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy egzekucyjnej, ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie zarzutem (tak M. Mincer-Jaśkowska: Glosa do postanowienia NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 28 grudnia 1990 r. SA/Wr 1180/90 - OSP 1992, nr 4, poz. 92, także P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2006, s. 381). Mając na uwadze powyższe argumenty należy wskazać, iż przedmiot oceny Sądu w niniejszym postępowaniu stanowi jedynie zgodność z przepisami prawa postępowania w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia jako zastosowanego przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Brak jest jednocześnie podstaw do dokonywania w tym postępowaniu oceny zasadności merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących przyczyn wszczętej i prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego egzekucji. 5. W zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego w tej sprawie należy stwierdzić, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, o ściśle określonej formie i treści. Elementy składowe tytułu wykonawczego określone są w art. 27 § 1 u.p.e.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania skarżonych postanowień nakazywał, by tytuł wykonawczy, między innymi, zawierał: - oznaczenie wierzyciela (pkt 1), - wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu (pkt 2), - treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny (pkt 3), - wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej (pkt 6), - datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela (pkt 7), - pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu (pkt 8). Należy stwierdzić, że wystawiony w niniejszej sprawie wobec zobowiązanego Z.Z. tytuł wykonawczy z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k. 24 akt administracyjnych) posiada istotne wady, naruszające wskazane przepisy. Po pierwsze nie zawiera on odcisku pieczęci urzędowej. Zgodnie z art. 16c. ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.) urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a tej ustawy, w tym także gminy i ich organy. W niniejszej sprawie, tytuł wykonawczy został jedynie opatrzony pieczęcią " nagłówkową" Prezydenta Miasta, jednak pieczęć ta nie jest pieczęcią urzędową. Wada ta jest samoistną przyczyną powodującą niedopuszczalność prowadzenia egzekucji (zob. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2005, teza 1 do art. 27 i powołane tak poglądy, również wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 6 maja 1998 r., SA/Sz 1477/97 - LexPolonica nr dok. 338699). Uchybienie to podlega kontroli sądu administracyjnego także w postępowaniu zażaleniowym z art. 122 § 3 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 376/07, także wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1230/08). 6. Po drugie § 1 pkt 8 art. 27 u.p.e.a. wymaga, by tytuł wykonawczy zawierał pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu. Należy stwierdzić, że przedmiotowy tytuł wykonawczy pouczenia takiego nie zawierał. Jest to nie tylko wada samej konstrukcji tytuły wykonawczego, ale również rodzi istotne konsekwencje dla sytuacji prawnej zobowiązanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2008 roku., II SA/GI 952/07 oraz glosa do tego wyroku W. Mrozek, PPP 2008/12/70). Wiąże się to z kolejnym uchybieniem. Zgodnie z § 3 art. 27 u.p.e.a., do tytułu wykonawczego należy dołączyć dowód doręczenia upomnienia albo stwierdzić w tytule, że doręczenie upomnienia nie było wymagane. Analizowany tytuł wykonawczy zawiera stwierdzenie doręczenia upomnienia oraz załącznik w postaci upomnienia i dowodu jego doręczenia jednakże z treści akt administracyjnych i zawartych w nich dowodów doręczenia wynika, iż upomnienie zostało wysłane dwukrotnie a jego doręczenie nastąpiło w sposób zastępczy (po dwukrotnym awizowaniu zostało zwrócone z adnotacją iż, przesyłka nie zostało podjęta w terminie). W taki sam sposób doręczono postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. Z dowodów doręczenia wynika, iż na każdej z tych przesyłek brak było adnotacji wymaganej przez art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). W świetle utrwalonego orzecznictwa i poglądów doktryny skuteczność doręczenia w tym trybie wymaga by podmiot je doręczający zawiadomił adresata o fakcie pozostawienia pisma w miejscu, o którym mowa w § 1 tego przepisu czyli w tym przypadku określonej placówce pocztowej (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, teza 3 do art. 44 i powołane tam orzecznictwo). Takiej treści adnotacja nie znalazła się na żadnym z opisanych zawiadomień. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie jej poprzedzające. Bezprzedmiotowe w tej sytuacji stało się rozpoznawanie zarzutów skargi dotyczących wysokości nałożonej grzywny. O wstrzymaniu wykonalności uchylonych postanowień orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a.