II SA/Go 447/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XLIII/260/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. stwierdza nieważność § 11 ust. 7 i 8 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku. Wojewoda jako organ nadzoru, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zaskarżył uchwalę Nr XLIII/260/09 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego kwartały zabudowy pomiędzy ulicami: [...]. Zarzucając zakwestionowanej uchwale naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) poprzez naruszenie zasad sporządzenia planu wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej zapisy § 11 pkt 7 i 8 przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w trakcie analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ustalonego w uchwale Nr XLJIl/260/09 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego kwartały zabudowy pomiędzy ulicami: [...], stwierdzono naruszenie zasad sporządzenia planu poprzez niezgodne z prawem w zapisach § 11 pkt 7 i 8 uchwały. Wskazane uregulowania uchwały w brzmieniu: "Dla: obiektów malej architektury, elewacji graniczących z terenami o których mowa w ust. 1 oraz elewacji oznaczonych na rysunku jako ściana szczytowa budynku do przebudowy oraz elewacja o szczególnym znaczeniu, ustala się obowiązek do realizacji tych elewacji w oparciu o opracowania wariantowe lub konkursy oceniane przez inwestora, władze miejskie, konserwatorskie oraz przedstawicieli środowiska architektów i urbanistów (Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. W przypadku konfliktów związanych z oceną walorów architektonicznych oraz innych elementów zagospodarowania przestrzennego dla obiektów projektowanych i zmiany formy zewnętrznej istniejących, obiektów należy uzyskać akceptację władz miejskich i konserwatorskich." wykraczają poza, przyznane Radzie kompetencje wynikające z art. 15 ust. ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r poz. 647 ze zm.). W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organy i podmioty, które nie wynikają z uregulowań ustawowych. Wojewoda zaznaczył, że żaden przepis ustawowy nie warunkuje dołączania do dokumentacji projektowej wcześniejszej akceptacji władz miejskich i konserwatorskich. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 4 ww. ustawy w planie miejscowym powinny być jednoznacznie określone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego a także zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 9 zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące i uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Nie może również zawierać zapisów uzależniających określony skutek prawny od zdarzeń przyszłych i niepewnych, takich jak akceptacja władz miejskich i konserwatorskich. Kwestionowane zapisy naruszają również art. 20 ust. 1 ww. uchwały poprzez przekazanie części tzw. władztwa planistycznego w ręce organów nieuprawnionych: władz wykonawczych gminy i konserwatora zabytków. Wojewoda podkreślił, że tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. W świetle przepisu art. 28 cytowanej ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W odpowiedzi na skargę organ uznał w całości zarzuty zawarte w skardze informując, że Rada podjęła prace nad zmianą planu. Zmieniony plan zostanie uchwalony do końca września 2013 roku. Ponieważ Rada Miejska uwzględniła zarzut Wojewody i zmienia plan, stosownie do wskazań Wojewody, organ złozył wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) dalej nazywaną p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według poprzedniej wersji obowiązującej Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm.) Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Nr XLIII/260/09 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 roku, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego kwartały zabudowy pomiędzy ulicami: [...]. Jako podstawę skargi organ wskazał naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy O samorządzie gminnym, organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Takie upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), przyznaje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej swobody. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Należy zwrócić uwagę, że tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły – zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 roku w spr. II SA/Wr723/11). Na wstępie Sąd stwierdza przede wszystkim, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy Rada Miasta przekroczyła – jak twierdzi skarżący – granice upoważnienia ustawowego zobowiązując i nakładając na organy i podmioty zadania, które nie wynikają z ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uzupełnieniem tych określeń są wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1587 ze zm.). Wojewoda jako organ nadzoru, zaskarżył uregulowania uchwały zawarte w § 11 pkt 7 i 8) w brzmieniu: "7. Dla: obiektów malej architektury, elewacji graniczących z terenami o których mowa w ust. 1 oraz elewacji oznaczonych na rysunku jako ściana szczytowa budynku do przebudowy oraz elewacja o szczególnym znaczeniu, ustala się obowiązek do realizacji tych elewacji w oparciu o opracowania wariantowe lub konkursy oceniane przez inwestora, władze miejskie, konserwatorskie oraz przedstawicieli środowiska architektów i urbanistów (Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. 8. W przypadku konfliktów związanych z j oceną walorów architektonicznych oraz innych elementów zagospodarowania przestrzennego dla obiektów projektowanych i zmiany formy zewnętrznej istniejących, obiektów należy uzyskać akceptację władz miejskich i konserwatorskich." Sąd w całości podziela wyrażony w skardze pogląd Wojewody, że powyższe uregulowania uchwały wykraczają poza , przyznane radzie kompetencje wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podziela również zawartą w skardze argumentację, iż za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organy i podmioty, które nie wynikają z uregulowań ustawowych. Żaden przepis ustawowy nie warunkuje dołączania do dokumentacji projektowej wcześniejszej akceptacji władz miejskich i konserwatorskich. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy O zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym powinny być jednoznacznie określone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego a także zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące i uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Nie może również zawierać zapisów uzależniających określony skutek prawny od zdarzeń przyszłych i niepewnych, takich jak akceptacja władz miejskich i konserwatorskich. Kwestionowane zapisy naruszają również art. 20 ust. 1 ustawy poprzez przekazanie części tzw. władztwa planistycznego w ręce organów nieuprawnionych: władz wykonawczych gminy i konserwatora zabytków. Uwadze organu nadzoru uszło jedynie, że w chwili podejmowania uchwały nie obowiązywał art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzony dopiero nowelą z dnia 25 czerwca 2010 roku (Dz. U. z 2010 roku nr 130, poz 8371) przez art. 1 pkt 4 lit. b tiret drugie, z mocą od dnia 1 października 2010 roku. Nie zmienia to jednak zasadności skargi. Sąd stwierdza ponadto, że nie tylko brak jest przepisów stwarzających podstawę do nakładania na inwestorów dodatkowych obowiązków oraz konieczności uzyskania akceptacji władz, lecz brak jest także podstaw dla powołania gremium oceniającego, Ponadto brak jest przepisów, które pozwalałyby takim gremiom procesować, wreszcie brak przepisów ustalających kryteria dla oceny i akceptacji projektów. Ponadto, jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, jak i w ustawie z 2003 roku O ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Tak zatem zapisy zaskarżonej uchwały w treści § 11 ust. 7 i 8, pozostają w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym w szczególności z oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 20 ust 1 omawianej ustawy albowiem wykraczają poza uprawnienia określone w przytoczonych powyżej przepisach, nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo i dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu. Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada Miasta nie posiadała kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych, tym samym uprawnień do stanowienia norm kompetencyjnych. Jak powiedziano wyżej, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, iż zakwestionowane w skardze regulacje wykraczają poza uprawnienia określone w przytoczonych powyżej przepisach, nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo i dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu. Sąd kierując się wskazaniami art. 28 ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dostrzegł naruszeń procedury planistycznej, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 roku Nr XLIII/260/09 została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu jej sporządzania, Sąd z powołaniem się na przepis art. 28 ust. 1 cyt. ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł nieważność § 11 ust. 7 i 8 tejże uchwały. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd uznał także za zasadne zastosowanie dyspozycji przepisy art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.