II SA/Go 451/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E.S. kwotę 66 (sześćdziesiąt sześć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) orzekł, że odstępuje od nałożenia na R.S. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych, w związku z wykonaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia, robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego dwurodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji dokonując ustaleń organ wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo T.S., który zwrócił się o podjęcie postępowania w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych zrealizowanych przez R.S., związanych z adaptacją strychu na lokal usługowy - kancelarię adwokacką, w budynku dwurodzinnym przy ul. [...], którego jest współwłaścicielem. Przedstawiciele PINB w dniu [...] czerwca 2012 r. dokonali oględzin nieruchomości ustalając, że jest to budynek podpiwniczony, piętrowy, z poddaszem użytkowym. Na poddaszu budynku (jego części) wykonano roboty budowlane obejmujące wykonanie bieżącej konserwacji jednego z pomieszczeń poprzez ułożenie na posadzce płyt G-K oraz roboty malarsko-konserwacyjne. Ponadto wykonano roboty budowlane obejmujące rozbudowę instalacji elektrycznej i c.o., wykonanie docieplenia stropu i dachu oraz zamontowaniu dwóch okien połaciowych w dachu budynku. Roboty zostały wykonane w 2011r. przez R.S. bez uzyskania jakichkolwiek pozwoleń na wykonanie tych robót. Dodatkowo R.S. oświadczył do protokołu, że podział strychu znajduje się w stanie istniejącym oraz, że nie dokonywał żadnych podziałów i wygrodzenia nowych pomieszczeń. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót budowlanych na poddaszu ww. budynku. Rownież postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], PINB nałożył na R.S. obowiązek dostarczenia ocen technicznych robót budowlanych i instalacyjnych w przedmiotowym budynku, wykonanych przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje, które zostały przedłożone przez stronę w dniu 25 lipca 2012 r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł, że odstępuje od nałożenia na R.S. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w związku z wykonaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego dwurodzinnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...]. Na skutek odwołania E.S., decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Konserwatora Zabytków z prośbą o uzgodnienie przedłożonej w toku postępowania oceny technicznej przedmiotowych robót budowlanych. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], działający z upoważnienia Starosty Powiatowy Konserwator Zabytków poinformował, że przedmiotowy budynek mieszkalny ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków oraz znajduje się na terenie zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta [...], który z uwagi na zachowany pierwotny układ urbanistyczny założenia staromiejskiego, historyczną parcelację i zachowaną zabytkową zabudowę został objęty ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków pod nr [...] (na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1976 r., oraz [...] lipca 1977 r.). Natomiast z uwagi na fakt, iż prace zostały zrealizowane bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ani też Powiatowym Konserwatorem Zabytków, przepisy zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie dają możliwości ich zaakceptowania lub uzgodnienia post factum. Zdaniem Konserwatora Zabytków wykonane prace przeprowadzono samowolnie, z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., którą E.S. odebrała w dniu [...] lutego 2013r., Powiatowy Inspektor Nadzoru ponownie orzekł, że odstępuje od nałożenia na R.S. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w związku z wykonaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego dwurodzinnego zlokalizowanego w [...]. Od powyższej decyzji, w dniu 14 marca 2013 r., odwołanie złożyła E.S., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie R.S. wykonania robót budowlanych mających na celu usunięcie szkód w użytkowanym wspólnie budynku wpisanym do rejestru zabytków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podnosząc w uzasadnieniu, że roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu okiennego w dachu budynku należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu, czyli wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). W konsekwencji wykonywanie tego rodzaju robót podlega zasadzie określonej w art. 28 Prawa budowlanego, a zatem wymaga uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o pozwoleniu na budowę. Również rozbudowa istniejących instalacji wewnętrznych (w niniejszej sprawie chodzi o instalację elektryczną i centralnego ogrzewania) nie została ujęta w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego). W odniesieniu natomiast do robót polegających na dociepleniu stropu i dachu organ wskazał, że docieplenie budynków o wysokości do 12 m (co dotyczy całego budynku, a zatem zarówno ścian jak i dachów oraz stropów) stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo podjął postępowanie w sprawie, bowiem zachodziła sytuacja, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał powiatowy organ nadzoru budowlanego do wydania orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdzajacego, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych polegających w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego dwurodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Podstawa do nałożenia takiego obowiązku zachodziłaby wyłącznie w przypadku, gdy istniałyby przesłanki do podjęcia działań naprawczych w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych ze względu na ich niezgodność z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższe stanowisko oparte jest na wyniku przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2012 r. czynności kontrolnych, podczas których organ nie stwierdził nieprawidłowości związanych z wykonaniem omawianych robót. Także dowód w postaci przedłożonej przez inwestora, na żądanie organu oceny technicznej, wykonanej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, jednoznacznie wskazuje, iż omawiane roboty wykonane zostały prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami. W ocenie organu odwoławczego ustalenia zawarte w ocenie technicznej nie budziły wątpliwości i jej wynik należało więc uznać za miarodajny i wiarygodny. Odnosząc się natomiast do podniesionej w odwołaniu przez E.S. kwestii odpowiedzialności za ewentualnie powstały nieodpowiedni stan techniczny budynku, WINB wyjaśnił, że w razie ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli (jeżeli obiekt stanowi współwłasność), nie kierując się przy tym, kto jest odpowiedzialny za powstanie tych nieprawidłowości. Natomiast rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych. Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła E.S. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie doszło do zaniechania i pominięcia uzyskania orzeczenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót lub czynności naprawczych. Ponadto zdaniem skarżącej w zaskarżonej decyzji pominięto szkody faktyczne, do jakich doszło w budynku położonym na działce nr [...], które do dnia dzisiejszego nie zostały naprawione oraz nie zostały też zgłoszone Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.j Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że podlega ona uwzględnieniu, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. W toku postępowania administracyjnego doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana po rozpoznaniu odwołania E.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., ktorą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję dotyczącą odstąpienia od nałożenia na R.S. obowiązku wykonania robót budowlanych, w związku z wykonaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia, robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego dwurodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Ocena legalności rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzedzona musi być stwierdzeniem braku przeszkód formalnych do wydania decyzji przez organ II instancji, albowiem organ może wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie tylko w sytuacji zachowania wymogów formalnych, w ramach których organ uprawniony jest do władczego i jednostronnego rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony stosunku administracyjnego, w tym więc i tych dotyczących dopuszczalności i terminu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i tym samym kompetencji organu odwoławczego do jego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 129 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 k.p.a.). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby, bądź organy. Z regulacji art. 40 § 1 k.p.a. wynika zasada formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wówczas to istnieje wymóg doręczenia pism pełnomocnikowi. W przedmiotowej sprawie warunki te, zdaniem Sądu, nie zostały zachowane. Z akt sprawy wynika bowiem, że PINB decyzję z dnia [...] lutego 2013r. skierował do pełnomocnika skarżącej T.S., którą w dniu [...] lutego 2013r. w jego imieniu odebrała E.S.. Decyzja zawierała informację i pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia oraz o terminach ich wnoszenia. Odwołanie natomiast skarżąca złożyła w dniu 14 marca 2013 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym), a zatem po terminie do jego wniesienia, który upływał z dniem 11 marca 2013 r. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że na ustalenie powyższej okoliczności nie może mieć wpływu podnoszona przez stronę w odwołaniu data odbioru decyzji organu I instancji, tj. 1 marca 2013., albowiem Sądowi znane jest z urzędu, że E.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r., znak [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez E.S. odwołania od decyzji PINB z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 469/13 Sąd oddalił skargę E.S.. Co więcej z akt sądowych ww. sprawy wynika, że organ w dniu 1 marca 2013 r. nie doręczał żadnej korespondencji ani E.S., ani jej pełnomocnikowi T.S. (pismo PINB z dnia [...] lipca 2013 r. - k. 44 akt sądowych sprawy – sygn. II SA/Go 469/13). W ocenie Sądu w przytoczonych okolicznościach faktycznych nie było podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania E.S.. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i liczy się go od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stornie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 ust. 3 k.p.a). Artykuł 134 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania i, że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z przytoczonych przepisów wynika, że odwołanie dla swojej skuteczności musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 k.p.a.) oraz, że w przypadku czternastodniowego terminu z art. 129 § 2 k.p.a., bieg jego rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie (ewentualnie ogłoszenia decyzji – gdy decyzja była ogłaszana). Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie, w sytuacji braku równoczesnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jest obowiązek organu wydania aktu o którym mowa w art. 134 k.p.a., a wiec postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga bowiem, w świetle art. 129 ust. 2 i 3 w zw. z art. 134 k.p.a., zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania i stwierdzenie tej okoliczności przez organ, nie zależy od uznania organu odwoławczego i jest okolicznością obiektywną, w związku z tym w takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. (Komentarz Lex do art. 134, Andrzej Wróbel; wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., syng akt. SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004; wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060). Zatem, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Wymaga także podkreślenia, że realizacja przez stronę prawa odwołania nie podlega ograniczeniu formalnemu w postacie konieczności udziału tej strony w postępowaniu. Prawo wniesienia odwołania ma bowiem nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała w nim udziału, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 k.p.a. W takim wypadku termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (jeśli doręczenie następowało w różnych datach termin ten liczy się od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji jednej ze stron). Storna pominięta ma więc prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu przysługuje jej jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy zobligowany był przepisami art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a nie do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wydania w jego następstwie decyzji, jak to nieprawidłowo uczynił w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie ostateczny termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 11 marca 2013 r., E.S. wniosła zaś odwołanie w dniu 14 marca 2013 r., a więc kilka dni po upływnie ustawowego i zawitego terminu. W tym stanie rzeczy, wobec zaistnienia w sprawie obiektywnych okoliczności świadczących o nie zachowaniu przez E.S. terminu do wniesienia odwołania oraz faktu prawnego, że uchybienia terminu (w sytuacji braku wniosku o przywrócenie terminu) nie jest objęte uznaniem administracyjnym i nie jest warunkowane okolicznościami konkretnej sprawy (np. zawinionym czy naruszającym prawo działaniem organu administracyjnego), stwierdzić należy, że nie było podstaw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy wniesionego w sprawie z uchybieniem terminu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. Stosownie do normy wynikającej z treści art. 134 k.p.a., organ II instancji powinien był wydać w sprawie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jako dotknięta kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W konsekwencji Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec powyższego bezprzedmiotowym było odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 tej ustawy.