II SA/Go 453/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania W.M. od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], orzekającej o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [...] lutym 2018 r. oraz odmawiającej stronie przyznania jej prawa do zasiłku - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W.M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej: PUP) i decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku z tego względu, że, zdaniem organu, suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm., dalej: u.p.z.i.r.p.) bezpośrednio przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, była krótsza niż 365 dni. Z dokumentów zgromadzonych przed organem I instancji wynika, że strona powoływała się na zatrudnienie (na umowę zlecenia) w spółce M w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. oraz spółce L od dnia [...] lipca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. oraz [...] września 2017 r. do [...] listopada 2017 r., którego to okresu organ nie uwzględnił z powodu braku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. 2. W odwołaniu wniesionym od decyzji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania zasiłku skarżący nie zgodził się z niezaliczeniem mu okresu pracy na podstawie umów zlecenia podnosząc, że mimo podjętych prób nie może wyegzekwować od byłego pracodawcy zaświadczenia o odprowadzeniu składek. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda powołał się na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.i.r.p i wskazał, że okres 365 dniowego "stażu zasiłkowego" w sprawie należy liczyć od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] lutego 2018 r. Z tego okresu zaliczono stronie 299 dni uprawniających ją do nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak podkreślił, "zaliczalne" co do zasady okresy zatrudnienia na podstawie umów zlecenia w spółkach M i L nie zostały przez organ uwzględnione, gdyż w okresach tego zatrudnienia nie zostały opłacone składki na Fundusz Pracy. Oznacza to, zdaniem organu, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do zasiłku określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i c u.p.z.i.r.p 3. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu i doprecyzowanej na rozprawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji wskazując, że wykazał okres pracy, a to pracodawca nie odprowadzał składek i "oszukał" stronę, o czym skarżący powiadomił ZUS. Powołał się na pismo z dnia [...] maja 2018 r. w którym podano okres jego zatrudnienia i odprowadzone oraz niedoprowadzone składki. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 5. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Okoliczności faktyczne dotyczące zatrudnienia strony, jego podstaw oraz okresu nie są w sprawie sporne. Organy nie kwestionują również tego, że co do zasady zaliczeniu może podlegać wskazany wyżej okres zatrudnienia skarżącego na umowach zlecenia, co prowadziłoby do spełnienia przesłanki zasiłkowej. Przedmiotem sporu jest kwestia, czy prawo do przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od przekazywania składek na ubezpieczenie społeczne. Powołany wyżej przepis art. 71 u.p.z.i.r.p. generalnie nie wskazuje, kto ma opłacać składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy oraz nie określa konsekwencji nieopłacenia tych składek. O opłacaniu składek, przez co należy rozumieć obowiązek adresowany do osoby rejestrującej się jako bezrobotna i ubiegającej się o zasiłek, mowa jest jedynie w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., który dotyczy pozarolniczej działalności lub współpracy oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. g u.p.z.i.r.p., który dotyczy zatrudnienia lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego. Obie te sytuacje nie dotyczą sprawy. W pozostałych przypadkach obowiązek opłacania składek spoczywa na pracodawcy (zleceniodawcy) z czym wiążą się też instrumenty prawne dochodzenia i egzekwowania zaległości składkowych od pracodawcy. Mając na względzie systemowy i funkcjonalny kontekst zastosowania i wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p. należy uznać, że niepłacenie składek, do których uiszczania nie jest obowiązany pracownik (zleceniobiorca) nie może stanowić warunku przyznania zasiłku określonego w tym przepisie. Prowadziłoby to bowiem do nałożenia na stronę obowiązku nieuregulowanego w ustawie i to obowiązku niemożliwego do wykonania, co uznawane jest za niedopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A 2007/3/26). Skarżący nie ma bowiem wpływu na wykonywanie przez pracodawcę obowiązków publicznoprawnych oraz instrumentów prawnych do dochodzenia realizacji tego obowiązku. Zgodzić się zatem należy z poglądem, że dokonana przez organy wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p., narusza zasady wyrażone w art. 32 ust. 1 i 67 ust. 2 Konstytucji RP czyli równości obywateli wobec prawa oraz prawa bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2014 r., II SA/Wa 903/14 oraz WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/PO 82/18, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy dokonały wadliwej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego to jest art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w zakresie dotyczącym odmowy przyznania zasiłku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.).