II SA/Go 457/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi M.D. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania postanawia: odrzucić skargę Pismem z [...] maja 2015r. M.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Prezydenta Miasta naruszającą prawo z [...] marca 2015 r., stanowiącą odpowiedź na wniesione przez M.D., w trybie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a), wezwanie z [...] marca 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, stanowiąca oświadczenie organu administracji samorządowej – Prezydenta Miasta, w imieniu którego czynności dokonał jego zastępca. Skarżąca wyjaśniła, że [...] lipca 2013 r. zaparkowała samochód przy ul. [...] i zakupiła w parkomacie bilet parkingowy na opłatę parkowania do godz. 11:13 tego dnia. Następnie zakupiła drugi bilet na czas do godz. 11:56. Gdy podeszła do samochodu stwierdziła, że za wycieraczką znajduje się wezwanie dotyczące zalegania z opłatą parkingową. Zatem w krótkim czasie udała się do wskazanego w wezwaniu Biura Strefy Płatnego Parkowania celem dokonania opłaty za czas zalegania z opłatą tj. za 13 minut nieopłaconego postoju. W biurze tym – jak wskazała skarżąca – została poinformowana, że ma obowiązek dokonać opłaty w wysokości 12 zł za 13 minut postoju bez opłaty, bez uzasadnienia dlaczego jest to kwota 12 zł. Od powyższego skarżąca odwołała się do Dyrektora Wydziału Transportu Publicznego. W odpowiedzi organ nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wskazał na błędną interpretację przepisów uchwały Rady Miasta stanowiącej prawo miejscowe. 9 marca 2015 r. doręczono skarżącej tytuł wykonawczy na kwotę 50 zł, jak za nieuiszczoną w ogóle opłatę parkingową. Wobec powyższego skarżąca [...] marca 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie "organ wykazał się nie zrozumieniem sprawy". Skarżąca podała, że nie kwestionuje zasadności zawiadomienia przez kontrolera, iż zalega ona z opłatą za parkowanie. Nie kwestionuje także zasadności dokonania opłaty za czas parkowania bez opłaty, tj. 13 minut. Kwestionuje natomiast zasadność żądania opłaty za dłuższy czas nieopłaconego parkowania niż faktyczny, co jest niezgodne z uchwałą Rady Miasta. Zgodnie bowiem z załącznikiem do tej uchwały opłata zostanie wyliczona od godziny określonej w bilecie parkingowym do momentu jej wniesienia wg stawek opłat określonych w załączniku nr 2 do uchwały. Powyższe – zdaniem skarżącej – wskazuje na obowiązek opłaty za czas postoju bez opłaty, nie zaś za czas od końca czasu określonego w bilecie parkingowym do czasu stawienia się w ww. biurze celem dokonania opłaty. Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżąca wezwana został przez Przewodniczącego Wydziału WSA w Gorzowie Wlkp. do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia przez jednoznaczne wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności, pod rygorem przyjęcia, że skarga została wniesiona (zgodnie ze sformułowaniem na jej wstępie) na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] marca 2015 r. Odpowiadając na to wezwanie skarżąca w piśmie z [...] lipca 2015 r. wyjaśniła, że zaskarża "odpowiedź organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] na reklamację skarżącej dotyczące żądania przez Biuro Strefy Płatnego Parkowania bezzasadnej opłaty za 13 minut nieopłaconego postoju kwoty 12,00 zł i odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2015 r. [...]". Postanowieniem z 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 393/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzów Wlkp. odrzucił skargę M.D. na czynność Prezydenta Miasta z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskutek złożonych przez skarżącą wyjaśnień Sąd wyłączył z akt sprawy II SA/Go 393/15 skargę M.D. na pismo Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Skarżąca po otrzymaniu zawiadomienia o terminie rozprawy, w piśmie z [...] sierpnia 2015 r. wyjaśniła, że zaskarża czynność organu, natomiast nie zaskarżała i nie zaskarża żadnych pism organu, nie składa ani nie składała skargi na pisma, jak bezzasadnie wskazał Sąd w zawiadomieniu o rozprawie. Skarżąca podała, że celem wskazania, że czynność naruszająca prawo nastąpiła, w celach dowodowych wskazała "przedmiotowe pisma". Na rozprawie 8 października 2015 r. skarżąca doprecyzowała złożoną skargę, wskazując, że zaskarża "czynność organu polegającą na błędnej interpretacji uchwały Rady Miasta w sprawie pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych". Na kolejne pytanie Sądu o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia w odniesieniu do art. 3 § 2 P.p.s.a, pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że zaskarżona czynność jest czynnością o jakiej mowa w punkcie 4 tego artykułu. Pełnomocnik Prezydenta Miasta podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając dodatkowo, że w stosunku do nieuiszczonej kwoty 12 zł nie toczy się postępowanie egzekucyjne, gdyż kwota ta w istocie została "skonsumowana" przez opłatę dodatkową w wysokości 50 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarżąca w piśmie procesowym z [...] lipca 2015 r. skierowanym do Sądu wskazała, iż zaskarża "odpowiedź organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] na reklamację skarżącej dotyczącą żądania przez Biuro Strefy Płatnego Parkowania bezzasadnej opłaty za 13 minut nieopłaconego postoju kwoty 12 zł i odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2015 r. [...]". Na rozprawie zaś wyjaśniła, że zaskarża "czynność organu polegającą na błędnej interpretacji uchwały Rady Miasta w sprawie pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych" Wobec takich wyjaśnień skarżącej, która reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, uznać należało, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. "Czynność organu polegająca na błędnej interpretacji uchwały Rady Miasta w sprawie pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych" nie mieści się w katalogu opisanym w art. 3 § 2 P.p.s.a., a w szczególności nie stanowi innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że przez akty lub inną czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. Nadto, aby akty lub czynności podlegały kontroli sądów administracyjnych, muszą zostać spełnione następujące warunki: nie mogą mieć one charakteru decyzji czy postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (zob. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 1501/12). Nawet jeżeli przyjąć stanowisko, że przedmiotem skargi M.D. jest pismo Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], w którym to piśmie organ poinformował skarżącą, iż aktualne jest wezwanie do zapłaty z [...] lipca 2013 r., to i tak jest ona niedopuszczalna. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm, dalej: u.d.p), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Jak stanowi art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę powyższą pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo, przy czym w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie powyższych opłat pobiera się opłatę dodatkową. Jej wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Opłata dodatkowa wraz z odsetkami za zwłokę podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p.). W orzecznictwie NSA i WSA (np. postanowienie WSA w Łodzi z 3.07.2014 r. III SA/Łd 458/14, czy postanowienie NSA z 5.06.2014 r. I OSK 1196/14) wskazuje się, że "analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy u.d.p. nie przewidują postępowania, w wyniku którego dokonywano by wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Brak jest podstaw prawnych zawierających procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Organy te mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Tym bardziej, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji, czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa". Powyższe oznacza, że zarówno wezwanie z [...] lipca 2013 r. z powodu zalegania w opłacie parkingowej, ani skierowane do skarżącej pismo z [...] sierpnia 2013 r., nie stanowią żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a i brak jest przepisu szczególnego, który by przewidywał ich sądowa kontrolę. Mając na względzie przedstawioną argumentację na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.