I OSK 1501/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L., G.T., R.P., R.R., D.U., D.U., A.B., J.S., K.B., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 63/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J.L., G.T., R.P., R.R., D.U., D.U., A.B., J.S., K.B., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie nieprzedłożenia projektu uchwały w sprawie zawarcia umowy użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 63/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.L., G.T., R.P., R.R., D.U., D.U., A.B., J.S., K.B., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie nieprzedłożenia projektu uchwały w sprawie zawarcia umowy użytkowania wieczystego nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna, a w konsekwencji podlega odrzuceniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., i wskazał, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwa jest tylko w zakresie wskazanym w § 2 art. 3 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5 - 7 powołanej ustawy, tj. w sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Podniósł także, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku skarg na bezczynność organu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa, w której strona zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność, podlega załatwieniu przez ten organ w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy, a następnie czy w związku z tym organ pozostaje w bezczynności ze względu na upływ terminu określonego na załatwienie sprawy. Zdaniem Sądu przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna, albowiem wskazywana przez skarżących bezczynność organu nie mieści się w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd wskazał także, że możliwość wszczęcia przez organ procedury uchwałodawczej w zakresie bezprzetargowego oddania konkretnej nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Są to czynności wewnętrzne organu, a zatem przygotowanie projektu uchwały i przedłożenie go radzie nie jest sprawą administracyjną, w której organ zobowiązany jest wydać jeden z aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Od przedmiotowego postanowienia skargę kasacyjną wywiedli J.L., G.T., R.P., R.R., D.U., D.U., A.B., J.S., K.B., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H., żądając jego uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 149 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy Prezydenta m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w przedmiocie nieprzedłożenia projektu uchwały w sprawie zawarcia umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, jak również na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., 2. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) w zw. z art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że nieprzedłożenie projektu uchwały w sprawie zawarcia umowy użytkowania wieczystego nieruchomości nie jest inną czynnością administracyjną, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący na działce której domagają się oddania w wieczyste użytkowanie pobudowali, zgodnie z prawem, pawilony handlowe. Aktualnie właścicielem tej nieruchomości gruntowej jest m. st. Warszawa. Zdaniem skarżących nie ma żadnych przeszkód prawnych, ani faktycznych, żeby Miasto zawarło z nimi umowy o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. W ocenie skarżących odrzucając wniesioną przez nich skargę, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 149 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem autora skargi kasacyjnej bezczynność Prezydenta jest widoczna i wpływa niekorzystnie na sytuację skarżących, gdyż nie mogą oni uregulować stanu nieruchomości, którą władają. Nadto wskazano, że podjęcie uchwały przez Radę Miasta jest inną czynnością administracyjną. Bez tej uchwały nie jest możliwe zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, w którym wskazano, kiedy organ administracji pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w § 2 tego artykułu. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z powyższym w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący upatrują naruszenia tych przepisów w bezzasadnym odrzuceniu skargi, podczas gdy Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w sprawie zawarcia umowy użytkowania wieczystego nieruchomości – nie przedłożył Radzie projektu stosownej uchwały, jak również na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd I instancji nie orzekał na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazującego na obowiązek odrzucenia skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, zatem nie miał możliwości jego naruszenia. Podstawą odrzucenia skargi w niniejszej sprawie był natomiast przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowiący, że sąd skargę odrzuca, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jednakże wskazane uchybienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywistą omyłkę autora skargi kasacyjnej, albowiem opisowa argumentacja wniesionego środka odwoławczego zmierza do podważenia zasadności odrzucenia skargi dokonanej właśnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zasadnie Sąd I instancji odrzucił wniesioną skargę jako niedopuszczalną. Skarga wniesiona do Sądu Wojewódzkiego dotyczyła kwestii bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy co do nieprzedłożenia Radzie Miasta projektu uchwały dotyczącej zawarcia umowy użytkowania wieczystego nieruchomości ze skarżącymi jako właścicielami pawilonów posadowionych na nieruchomości będącej własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący domagają się na podstawie art. 207 i 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem z przepisu tego wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organów możliwe jest w przypadkach wskazanych w pkt 1-4a powyższego przepisu, a zatem w sprawach w których są wydawane decyzje (pkt 1) i postanowienia (pkt 2 i 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności inne niż określone w pkt 1-3, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), a także w sprawach w których mogą być wydawane w indywidualnych sprawach pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). Innymi słowy można stwierdzić, że skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa i dotyczy sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zatem przyjąć należy, że warunkiem dopuszczalności skargi jest istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania organu. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że do zadań wójta (także prezydenta miasta – art. 11a ust. 3 powyższej ustawy) należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Jest to generalna kompetencja prezydenta, z której może skorzystać w celu zainicjowania procedury uchwałodawczej. Jednakże tej faktycznej czynności nie można zaliczyć do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W szczególności czynności tej nie można uznać jako inną "niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przez akty lub inną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. Nadto, aby akty lub czynności podlegały kontroli sądów administracyjnych muszą zostać spełnione następujące warunki: 1/ nie mogą mieć one charakteru decyzji czy postanowienia, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (porównaj: motywy do postanowienia NSA z dn. 11.12.2007 r., sygn. akt II GSK 265/07, LEX nr 460717). Mając na uwadze powyższe rozważania podzielić należy pogląd Sądu Wojewódzkiego, że sporządzenie projektu uchwały przez organ gminy nie należy do aktów i czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a skoro tak, to a contrario do pkt 8 powyższego przepisu, nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu w przedmiocie niesporządzenia i nieprzedłożenia projektu uchwały. Podkreślić bowiem należy, że ani przepisy dotyczące oddania gruntu w użytkowanie wieczyste zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani inne przepisy ustawy nie zobowiązują prezydenta do przedłożenia, w określonym terminie, projektu uchwały dotyczącej oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste z uwagi na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 207 czy 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami (a jak wynika z akt sprawy to z treści tych przepisów, zdaniem skarżących, wynika ich uprawnienie do żądania oddania im gruntu w użytkowanie wieczyste), bądź odmowy oddania, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że brak jest do tego podstaw. Tym samym skarżący nie mogą skutecznie domagać się zobowiązania przez sąd administracyjny podjęcia przez organ wskazanych przez nich działań, tym bardziej, że – co słusznie zauważył Sąd I instancji – oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste odbywa się w trybie umowy cywilnoprawnej (strony muszą zawrzeć umowę – art. 27 i 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zaś przepisy art. 207 czy 208 ww. ustawy przyznają jedynie roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (w sytuacji wskazanej art. 207 tej ustawy wraz z przeniesieniem własności wzniesionego budynku pod warunkiem wskazanym w tej normie prawnej). Z przepisów tych, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, w żadnym razie nie wynika by warunkiem ewentualnego dochodzenia praw przed sądem powszechnym w tym zakresie było uzyskanie stanowiska rady miasta. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest niezasadny. Również zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. pozostaje, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieusprawiedliwiony, albowiem norma ta nie mogła mieć zastosowania, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, w sprawie zakończonej przyjęciem niedopuszczalności skargi na bezczynność. Ponadto przepis ten został wskazany nieprecyzyjnie, gdyż składa się on z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych. W tej sytuacji nie wiadomo którą konkretnie normę prawną – tę z § 1 czy z § 2, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszył Sąd I instancji. Podkreślić bowiem należy, że obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie naruszonego jego zdaniem przepisu, gdyż Sąd nie ma obowiązku precyzowania za stronę podnoszonych przez nią zarzutów (patrz: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2009, str. 467-468 i wskazane tam orzecznictwo). Nie może również odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 208 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, zaś przepis art. 208 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy roszczenia podmiotów uprawnionych do oddania im nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w przypadku spełnienia przesłanek tam wskazanych. Z przepisów tych w żadnym razie nie wynika, by obowiązkiem prezydenta było przedłożenie projektu uchwały w przedmiotowym zakresie. Orzecznictwo sądów powszechnych jest w tym zakresie spójne i nie pozostawia wątpliwości, że na podstawie art. 208 ww. ustawy, w przypadku sporu, przysługuje roszczenie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (porównaj: uchwała składu 7 sędziów SN z dn. 27.03.2003 r., sygn. akt III CZP 87/02, opubl. OSNC z 2003 r., nr 12, poz. 157). Nadto przepisy te nie dają podstaw do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, że przedłożenie projektu uchwały nie jest czynnością, ani aktem o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.