II SA/Go 460/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.W. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r., w sprawie rozpatrzenia skargi na Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej postanawia: odrzucić skargę. M.W. złożyła skargę na uchwałę Nr Vl/31/07 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały jako naruszającej prawo. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska uznała skargę M.W. na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej za niezasadną. Wspomniana uchwała Rady Miejskiej zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Dnia [...] czerwca 2004 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza wydał decyzję o przyznaniu M.W. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dzieci K.W. i P.W.. W dniu [...] października 2004 r. Kierownik OPS wydał decyzję o wstrzymaniu tych świadczeń. Pismem z dnia [...] października 2004 r. skarżąca zobowiązała się do zwrotu nienależnie pobranej kwoty. Dnia [...] października 2004 r. Kierownik OPS wydał decyzję nr [...] o potrąceniu nienależnie pobranych kwot ze świadczeń wypłaconych skarżącej w miesiącach listopadzie i grudniu 2004 r. Skarżąca wniosła odwołanie od wymienionych decyzji Kierownika OPS do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pomimo wniesienia odwołania nienależnie pobrane kwoty zostały potrącone ze świadczeń wypłacanych skarżącej przed rozstrzygnięciem sprawy przez SKO. Dnia [...] grudnia 2004 r. SKO wydało decyzję, którą "uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu l instancji w obydwu przypadkach". W dniu [...] października 2006 r. SKO wydało kolejną decyzję nr [...], którą stwierdziło nieważność pkt 2 decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., dotyczącego córki skarżącej P., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dnia [...] października 2006 r. skarżąca złożyła do SKO wniosek o "ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO pod kątem rozpoznania poniesienia konsekwencji przez OPS, który wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa". Skarżąca zarzuciła Kierownikowi OPS niezastosowanie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Przepis ten pozwala organowi, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. SKO zakwalifikowało ten wniosek jako skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków przez pracownika organu -Kierownika OPS, o której mowa w art. 227 k.p.a., po czym przekazało ją do rozpatrzenia Radzie Miejskiej jako organowi właściwemu. Przed podjęciem uchwały przez Radę Miejską postępowanie wyjaśniające przeprowadziła Komisja Rewizyjna Rady. Na posiedzeniach Komisji ustalono m.in., że skarżąca nie mając orzeczonych na rzecz córki Patrycji alimentów pobierała w 2004 r. świadczenie (z treści skargi wynika, że był to dodatek do zasiłku rodzinnego), nie spełniając przesłanek do jego otrzymania. Skarżąca zobowiązała się pisemnie do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wnosząc jedynie o umorzenie zaległych odsetek, dlatego Kierownik OPS nie wydał rozstrzygnięcia o umorzeniu należności. Gdyby natomiast skarżąca złożyła wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, wniosek ten zostałby rozpoznany. Z protokołu posiedzeń Komisji wynika ponadto, iż pełnomocnik skarżącej - R.E. nie kwestionowała samego faktu, że świadczenia zostały pobrane nienależnie. Komisja Rewizyjna nie dopatrzyła się w działaniach Kierownika OPS naruszenia przepisów prawa. M.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2007 r, podniosła następujące zarzuty: - Rada Miejska nie zajęła się merytorycznie rozpatrzeniem skargi na Kierownika OPS, - Kierownik OPS dokonał potrącenia zaległych kwot pomimo wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu l instancji o potrąceniu należności z otrzymywanych świadczeń, przed wydaniem decyzji przez SKO, podczas gdy zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, - Kierownik OPS nie zastosował art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) pomimo, iż zdaniem skarżącej istniały ku temu przesłanki, - Kierownik OPS nie poniósł żadnych konsekwencji z powodu wydania decyzji, która została uznana przez SKO za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), - Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej zawierająca imię i nazwisko oraz adres skarżącej, została opublikowana na stronach intemetowych Urzędu Miejskiego, w wyniku czego zostały naruszone jej dobra osobiste, - Kierownik OPS wydał decyzję z dnia [...] marca 2007r. nr [...], która zdaniem skarżącej jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 - 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 01.12.1998 r., IIISA1636/97, LEX nr 37138; postanow. NSA z dnia 21.11.2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanów. WSA w Rzeszowie z dnia 25.07.2005 r., l SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanów. NSA z dnia 09.12.1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Jeżeli chodzi o samą uchwałę rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to można spotkać się z poglądem, iż uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28.02.2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Bardziej przekonujące wydaje się jednak stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu NSA w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12.04.2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychylił się do drugiego z przytoczonych poglądów. W związku z powyższym, skoro Rada Gminy uznała, iż Kierownik OPS nie zasłużył na to, aby z powodu wydania decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. spotkały go negatywne konsekwencje służbowe, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może ingerować w tę sferę uprawnień Rady. Jeżeli zdaniem skarżącej poszczególne decyzje Kierownika OPS naruszały jej prawa, to mogła dążyć do ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez składanie odwołań do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W sytuacji, gdyby decyzje SKO w dalszym ciągu nie satysfakcjonowały skarżącej, mogła wówczas skarżyć je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oczywiście pod warunkiem zachowania terminu do wniesienia skargi. Podjęta przez skarżącą próba zmiany swej sytuacji prawnej w zakresie objętym wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi, poprzez wniesienie skargi najpierw na Kierownika OPS do Rady Miejskiej w trybie art. 227 k.p.a., a następnie skargi do WSA na uchwałę Rady Gminy podjętą w wyniku rozpatrzenia tej skargi, nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Decyzje administracyjne, z którymi strona się nie zgadza, mogą być bowiem wzruszane tylko w trybie przewidzianym przez kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej w skrócie p.p.s.a. Jedynie na marginesie można zauważyć, iż skarżąca na żadnym etapie sprawy przedstawionej w swojej skardze nie kwestionowała, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka pobrała nienależnie. Zarzucała jedynie Kierownikowi OPS, że organ ten nie umorzył jej zaległości. Należy jednak podkreślić, iż w 2004 roku skarżąca sama zobowiązała się pisemnie do zwrotu pobranych kwot, nie złożyła natomiast wniosku o umorzenie zaległości. Z treści skargi wynika, iż wniosek taki skarżąca złożyła w dniu 11 marca 2005 r. Pieniądze zostały natomiast potrącone z jej świadczeń w listopadzie i grudniu 2004 r. W chwili składania wniosku należność została zatem spłacona i wniosek o jej umorzenie był bezprzedmiotowy. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Kierownik OPS stwierdził brak podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Z treści protokołów posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Gminy wynika, iż od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie. SKO w drodze postanowienia stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli chodzi o niezastosowanie przez Kierownika OPS art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), pozwalającego na umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, to należy podkreślić, iż przepis art. 30 tej ustawy przede wszystkim wprowadza w ust. 1 zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Możliwość umorzenia zaległości pozostawiona jest natomiast uznaniu organu administracyjnego i może być stosowana w wyjątkowych przypadkach. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak rozważanie, czy Kierownik OPS odmawiając umorzenia zaległości nie przekroczył granic uznania, bowiem skarga wniesiona do Sądu nie dotyczy tej decyzji. Ponadto treść skargi oraz protokołów posiedzeń komisji Rady, która badała sprawę wskazują, że decyzja o braku podstaw do umorzenia zaległości stała się ostateczna. Jeżeli zaś skarżąca uważa, że opublikowanie uchwały Rady Gminy zawierającej jej nazwisko i adres narusza jej dobra osobiste, to może dochodzić swych racji na drodze postępowania cywilnego przed właściwym rzeczowo i miejscowo sądem powszechnym. Kwestia ochrony dóbr osobistych nie leży bowiem w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Skarga na decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], została wyłączona do odrębnego rozpoznania. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skarga podlega odrzuceniu.