II SA/Go 465/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. A.K. zwrócił się do Urzędu Miasta o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii podróży służbowych (delegacji) Burmistrza Miasta D.M. za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Pismem z dnia [...] lutego 2017r. Burmistrz Miasta poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na ilość wnioskowanego materiału oraz jego zakres żądania informacja należy do kategorii informacji przetworzonych. Wykonanie kserokopii poleceń delegacji służbowych Burmistrza wymaga wyselekcjonowania dokumentów znajdujących się w 20 segregatorach oraz w 252 raportach kasowych, przy czym w każdym z nich znajduje się około 15 dokumentów co sprawia, że realizacja wniosku wymagać będzie wyselekcjonowania żądanych dokumentów spośród ogólnej liczby 3780. W konsekwencji wyodrębnienie z tak ogromnego zbioru wnioskowanych dokumentów - pojedynczo stanowiących informację prostą - niesie ze sobą konieczność przetworzenia, do którego zaangażowany będzie wkład niewspółmierny do efektów, tym bardziej, że wszystkie polecenia podróży służbowych Burmistrza Miasta z okresu od [...] stycznia do [...] grudnia 2016 r. zostały już rozliczone pod względem formalnym, merytorycznym i finansowym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej. W konsekwencji, działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem mu żądanych informacji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. A.K. stwierdził, iż jego wniosek nie może być uznany za informację przetworzoną, jako że "przetworzenie" informacji polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów z taką treścią związanych, wymaga ona odpowiednich analiz, zestawień, czy ekspertyz, zaś w efekcie procesu "przetworzenia" dochodzi do powstania jakościowo nowego dokumentu. W efekcie stwierdził, że wydanie kopii delegacji służbowej nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi czynnościami ze strony organu i zakwalifikować je można jedynie jako zwykłe czynności organizacyjno-techniczne. Niezależnie od powyższego wnioskodawca podniósł okoliczność, że delegacje płatne są ze środków publicznych, a zgodnie z art. 33 i 34 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna, która to jawność wyraża się miedzy innymi także przez obowiązek jednostki samorządu terytorialnego udostępnienia dokumentów i dowodów księgowych. W opinii wnioskodawcy informacja "pozwoli na analizę konieczności wydatkowania środków publicznych w powiązaniu z zadaniami jednostki samorządu terytorialnego i przyczyni się do zmniejszenia wydatkowania środków publicznych wyłącznie w celu realizacji zadań " tej jednostki. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji. W uzasadnieniu Burmistrz wywiódł, iż konieczny dla wykonania kserokopii wnioskowanych delegacji nakład pracy, zakłóci bieg pracy wydziału odpowiedzialnego za ich sporządzenie (podniósł w tym zakresie konieczność analizy 20 segregatorów oraz 252 raportów kasowych). Stwierdził, że realizacja wniosku będzie miała paraliżujący wpływ na funkcjonowanie jednostki, a samo postępowanie nie przyniesie efektów współmiernych do nakładu pracy podjętego w celu jego realizacji. Delegacje zostały już rozliczone pod względem formalnym, merytorycznym i finansowym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, a wydatkowanie środków na delegacje służbowe pracowników odbywa się zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, wydatki dokonywane są w sposób oszczędny i celowy oraz ponoszone są na cele i wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej, podjętej przez Radę Miasta, która również sprawuje kontrolę na działalnością Burmistrza Miasta. Organ podniósł, iż wyodrębnienie z tak ogromnego zbioru wnioskowanych dokumentów, stanowiących pojedynczo informację prostą, będącą w posiadaniu organu, zgodnie z wnioskiem, niesie ze sobą konieczność przetworzenia, co prowadzi do uznania, iż wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. W dniu 8 marca 2017 r. A.K. złożył odwołanie od opisanej powyżej decyzji, wnosząc o jej zmianę i zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia informacji publicznej, żądanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. W odwołaniu skarżący podał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jakoby żądana informacja miała cechy informacji przetworzonej, zaś organ pierwszej instancji nie wykazał, że jej udzielenie wymaga z jego strony wykonania szczególnych zestawień, czy też innego rodzaju czynności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. z dnia 29 września 2015 r. - Dz. U. z 2015r. poz. 1659 ze zm.), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z dnia 17 marca 2016 r. - Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.), z uwzględnieniem art. 2, art. 3 ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. z dnia 13 października 2016r. - Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych mające zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w sprawie. Zdaniem SKO sam fakt powoływania się przez wnioskodawcę na sprawowanie mandatu radnego nie pozostaje wystarczający dla uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Dla jej przetworzenia i udostępnienia wnioskodawcy o statusie radnego konieczne jest jeszcze, aby jej przedmiot miał znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego, przedmiot informacji miał związek z pełnioną przez wnioskodawcę funkcją radnego oraz by mogła być ona realnie wykorzystana przy wykonywaniu mandatu radnego przez wnioskodawcę. Obowiązek obiektywnej weryfikacji istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy spoczywa na organie administracji publicznej jako adresacie wniosku. To adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Adresat wniosku nie może zatem ograniczać się tylko do oceny twierdzeń wnioskodawcy, ale uwzględniać całokształt okoliczności sprawy, w tym znanych mu z urzędu. Wydając decyzję odmowną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 16 ust. 1 ustawy, stosownie do jej art. 16 ust. 2, organ stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają obowiązek z urzędu łub na wniosek stron podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). W świetle przedstawionej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ musi zatem zweryfikować, czy udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a zatem, czy wiąże się ona bezpośrednio z wykonywaniem funkcji radnego i może zostać konkretnie wykorzystana w jej ramach dla dobra publicznego. W konsekwencji zatem ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi, wydając decyzję odmowną, obiektywnie wykazać brak takiego interesu. W dalszej części uzasadnienia SKO stwierdziło - w odniesieniu do omówionych obowiązków procesowych organu, że w zaskarżonej decyzji organ nie podjął żadnych kroków do zweryfikowania istnienia po stronie wnioskodawcy interesu z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzestając na ogólnikowym wskazaniu, że to on powinien wykazać szczególną istotność dla interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji czego nie uczynił. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia samodzielnej analizy okoliczności sprawy we wskazanym zakresie. Ocena omawianej przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem pozycji skarżącego jako radnego gminy w odniesieniu do przedmiotu wnioskowanej informacji przy sprecyzowaniu zindywidualizowanych okoliczności i przy rozważeniu czy szczególnie istotne dla interesu publicznego nie jest zapewnienie demokratycznie wybranemu przedstawicielowi mieszkańców możliwości kontroli zarządzania środkami publicznymi w ich gminie. SKO podało, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ma zastosować się do przedstawionej przez Kolegium oceny prawnej, weryfikując pod kątem omówionych przesłanek, czy przetworzenie i udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego tj. dla efektywnego sprawowania mandatu radnego jednostki samorządu terytorialnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył A.K., który zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas, gdy winien być zastosowany art. 2 i art. 10 ww. ustawy. W ocenie skarżącego SKO błędnie zastosowało ww. przepis, gdyż wniosek dotyczył informacji prostej, niewymagającej przetworzenia. 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 §1 oraz 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy. Zdaniem strony skarżącej SKO rozpatrując odwołanie w ogóle nie wzięło pod uwagę i nie odniosło się do dowodów i wyjaśnień, które strona przedłożyła, opierając się wyłącznie na ustaleniach przyjętych przez organ I instancji. Tym samym organ wyższego stopnia naruszył wskazane wyżej przepisy k.p.a. z pewnością art. 7 i art. 77§1 k.p.a. W związku z powyższym zarzutem naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Burmistrza Miasta, jak również w trybie art. 145a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j. Dz. U 2017.1369; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w decyzji tej prawidłowo przyjęto, że zakres informacji żądanej przez skarżącego nakazywał przyjąć, że domagał się on udostępnienia nie informacji prostej lecz informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1764 j.t., dalej jako u.d.i.p.) Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podkreśla się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagał się skarżący ma charakter informacji przetworzonej. Jej udzielenie wymaga bowiem wyselekcjonowania dokumentów znajdujących się w 20 segregatorach oraz w 252 raportach kasowych, czyli spośród 3780 dokumentów. Uwzględnienie wniosku wymagałoby zatem znacznego nakładu pracy, byłoby czasochłonne, a tym samym wiązałoby się z istotnym zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten podmiot. Wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna miała zatem charakter informacji publicznej przetworzonej. Tym samym nie był zasadny zarzut skargi naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu ta część rozważań organu II instancji, w której wskazał on , że organ I instancji nie podjął żadnych kroków do zweryfikowania istnienia po stronie wnioskodawcy interesu z art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p. i przy ponownym rozpoznaniu wniosku winien dokonać takiej weryfikacji, a mianowicie czy udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to jest dla efektywnego sprawowania mandatu radnego jednostki samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, iż podobny wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczący tego samego organu i informacji różniącej się tylko okresem, był przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 748/16 i stanowisko organu II Instancji w niniejszej sprawie stanowi w zasadzie powielenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wydanego w tamtej sprawie wyroku z dnia 16 listopada 2016 r., która to argumentację w pełni podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, z przyczyn wskazanych wyżej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.