II SA/Go 466/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 17 maja 2010 r. T.O. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010r. We wniosku T.O. zadeklarował, iż ubiega się o płatności z tytułu: – jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 242,81 ha, – płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni 176,82 ha – płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do powierzchni 1,66 ha. W piśmie z dnia [...] października 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż działki ewidencyjne nr [...] zadeklarowane w poprzednim roku trwania programu, w roku bieżącym nie występują oraz, że dla działek rolnych A, C, G, I, Ł, Z, Ż nie podano rośliny w plonie głównym. W dniu [...] października 2010r. strona oświadczyła, że ww. działki ewidencyjne były przejęciem zobowiązania rolnośrodowiskowego i realizacja tego zobowiązania zakończyła się [...] marca 2010r. oraz złożyła korektę wniosku, w którym na działkach I, Ż, Ź zmieniła pierwotną deklarację JPO o pow. 50,83 ha, na JPO_TUZ o pow. 50,83 ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po rozpatrzeniu wniosku T.O., przyznał T.O. płatność w wysokości 195079,51 zł, w tym: – jednolitą płatność obszarowa (JPO) w wysokości 136 481,07 zł do pow. 242,81 ha, – uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 57 869,65 zł do pow. 176,82 ha, – uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) w wysokości 728,79 zł, do pow. 1,66 ha. W uzasadnieniu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż nie uwzględnił do płatności działek rolnych I, Ż, Ź złożonych korektą wniosku dnia [...] października 2010r. albowiem strona uchybiła terminowi dokonania zmian we wniosku określonemu w art. 14 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. WE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65). Od powyższej decyzji odwołanie złożył T.O., który nie zgodził się z nieprzyznaniem płatności zwierzęcej do działki Ż o pow. 13,50 ha oraz Ź o pow. 40,33 ha. Ponadto strona wskazuje, iż ww. działki w ewidencji gruntów to pastwiska trwałe i łąka trwała, które rok wcześniej były tak oznaczone, także tymi numerami działek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 10. art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071. z późn. zm.) w zw. art. 10 ust. 2 Ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98. poz. 634 z 2008 r. z późn. zm.)- art. 3, art. 7 ust. 1. ust. 2 i ust. 4. art. 17. art. 18 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 Nr 170. poz. 1051 ze zm.). § 7 ust. 1 pkt 1 i 2. ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3. ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 326 ze zm.) art. 14 ust. 1, art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów- wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. WE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości w "procesie obsługi i wydawania decyzji" w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz stwierdził, iż uznanie korekty z dnia [...] października 2010r. poprzez przyznanie płatności do powierzchni w niej zadeklarowanej stanowiłoby naruszenie prawa. Skargę na powyższą decyzje złożyła E.O., żona T.O.. Skarżąca nie zgodziła się z organami I i II instancji w zakresie braku przyznania płatności do gruntów zgłoszonych w przedmiotowej korekcie wniosku. Ponadto strona poinformowała, iż w dniu [...] kwietnia 2011r. jej mąż zmarł (a więc przed wydaniem decyzji organu II instancji) i dołączyła kserokopię aktu zgonu T.O.. Jednocześnie E.O. wskazała, iż zwłaszcza po śmierci męża oraz z uwagi na fakt, iż ma na utrzymaniu czworo dzieci, pozbawienie jej ww. płatności byłoby dla niej dużym obciążeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, iż w związku z informacją o śmierci strony zawartą w skardze, która nie była znana organowi odwoławczemu w dniu wydawania decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR "stwierdził konieczność wzruszenia decyzji ostatecznej (wydanej przez organ odwoławczy) w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kpa". Wobec niejednoznacznej treści odpowiedzi na skargę, odpowiadając na wezwanie Sądu, organ odwoławczy pismem z dnia [...] września 2011r. poinformował, iż nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011r. Ponadto stwierdził, iż zaskarżona decyzja w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została prawidłowo doręczona stronie postępowania, która zmarła przed dniem wydania tego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, którą organ odwoławczy - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 – "kpa", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] przyznającą T.O. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010r. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane w warunkach uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy odwoławczy skierował bowiem decyzję do wnioskodawcy – T.O., który zmarł w dniu [...] kwietnia 2011r. Wydanie decyzji skierowanej do osoby zmarłej musi zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy zatem w pełni zaakceptować pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 952/07, LEX nr 496188), iż prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej powoduje wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności w postaci naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przypadku, gdy stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli podmiot ten ma zdolność prawną. Zdolność ta na gruncie art. 8 Kodeksu cywilnego pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem, a kończy się wraz ze śmiercią osoby, co oznacza, że nie można orzec wobec osoby zmarłej o jej prawach czy obowiązkach. Tym samym przymiot strony przysługujący osobie fizycznej w postępowaniu administracyjnym wygasa wraz z jej śmiercią. W powołanym powyżej wyroku NSA stwierdził również, iż przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów stosowania prawa mają charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. Innymi słowy do momentu doręczenia stronie decyzji nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania, skargi do sądu, etc. Taka sytuacja (braku doręczenia stronie decyzji) nie może być jednak traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji. Jednocześnie Sąd ten orzekł, iż próbując rozróżniać decyzje nieważne i nieistniejące należy zauważyć, iż elementami konstytutywnymi tych ostatnich jest to, iż stanowią zdarzenie faktyczne stwarzające jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął (tak T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, ZNUJ, CMXLIX, Warszawa-Kraków 1989, s. 22). Zdaniem NSA brak zdolności strony do bycia podmiotem postępowania powinien być oczywisty i nie może dotyczyć takich m.in. sytuacji, gdy decyzja nie została doręczona stronie. W takiej sytuacji mamy zatem do czynienia z decyzją nieważną, ale istniejącą. Przemawia za tym również ogólnie przyjęte domniemanie istnienia aktu prawnego, oraz domniemanie jego zgodności z prawem. Należy podkreślić, iż skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji i bez znaczenia jest tu okoliczność czy organ wiedział czy też nie o śmierci strony. Nie jest do zaakceptowania stanowisko organu odwoławczego wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2011r., że zaskarżona decyzja w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została prawidłowo doręczona stronie postępowania, która zmarła przed dniem wydania tego rozstrzygnięcia. Brak możliwości dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, będąc jedyną jego stroną, nie sprawia, że decyzja ta jest aktem nieistniejącym. Decyzja ta pozostaje w obrocie, w związku z czym ocena jej prawidłowości może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 406/08, OSP 2010/7-8 poz. 73 wraz z aprobującą glosą Z. Kmiecika). Podsumowując wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia wyżej opisanej wady prawnej w zaskarżonej decyzji powoduje, że Sąd zwolniony był z obowiązku merytorycznej oceny tego aktu. Nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego oraz nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Na marginesie podnieść należy, iż na tle niniejszej sprawy pojawia się jeszcze jedna kwestia, którą organ odwoławczy musi wziąć pod rozwagę. W myśl art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, jeżeli: 1) odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, lub zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności do krów i owiec, były w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy; 2) spełnia on warunki do przyznania danej płatności lub wsparcia, z tym że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, o ile spadkodawca spełniał lub spadkobierca spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego. W kolejnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu, tj. ust. 3-6 zawarte są niezbędne elementy wniosku oraz katalog dokumentów, które spadkobierca zobowiązany jest do wniosku dołączyć. W wyroku z dnia 17 listopada 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 204/09, LexPolonica nr 2113977) orzekł, iż po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy co do zasady będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym. Dlatego, wyrażona przez spadkobiercę w jakikolwiek sposób, choćby dorozumiany, wola kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednio wnioskiem poprzednika prawnego, jako okoliczność niewątpliwie mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać przez organ administracyjny załatwiający tę sprawę odnotowana w sposób przewidziany prawem. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 ppsa.