II SA/Go 467/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Asesor WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 20 września 2004 r., nr XI/78/2004 w sprawie statutu sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 1. Rada Gminy [...] w dniu 20 września 2004 r. podjęła uchwałę nr XI/78/2004 w sprawie statutu sołectwa [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.). 2. Skargę na tę uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy skargę zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami; - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu, zebraniu wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej; - art. 36 ust. 3 u.s.g. polegającego na wprowadzeniu do § 22 ust. 1 statutu ograniczenia czynnego prawa wyborczego poprzez zastrzeżenie wskazanego w tym przepisie kworum. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. 3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o jej uwzględnienie w całości, zgadzając się z zarzutami Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). 5. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). 6. Podstawę prawną uchwały stanowił między innymi przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, że uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, CBOSA). W sprawie niesporne jest i uznane przez gminę, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. Już z tych względów zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały bez względu na zasadność pozostałych zarzutów skargi. 7. Odnosząc się jednak do kwestii kompetencji zebrania wiejskiego wskazać należy, że przyjęte w uchwale rozwiązania nadające temu organowi kompetencje do wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiejstoją w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. jest zaś organem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo że skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. 8. Również zestawiając treść § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dotyczycącego kworum niezbędnego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Choć stosowanie tego przepisu ni stwarza w praktyce zagrożenia praw wyborców, to jednak wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru modyfikuje ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.