II SA/Go 47/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania B.K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad C.S. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r. B.K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem C.S., urodzonym [...] maja 1960 r., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności C.S. z dnia [...] marca 2021 r., ustalające stopień niepełnosprawności od [...] lutego 2021 r. bezterminowo, przy czym niepełnosprawność istnieje od [...] maja 2013 r.; oświadczenie wnioskodawcy, że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie pobiera środków pieniężnych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną; oświadczenie wnioskodawcy, że nie posiada prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że B.K. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem, z którym mieszka niedaleko brata. C.S. mieszka sam, jest rozwiedziony, ma dwie córki, z którymi na sporadyczny kontakt, mieszkają w okolicach [...] i nie są w stanie zająć się niepełnosprawnym ojcem. Siostra B.K. jest jedyną osobą, na pomoc której może liczyć. Siostra przychodzi codziennie i pomaga w codziennych czynnościach, jak sprzątanie, gotowanie, pranie, ubieranie, higiena osobista, robienie zakupów, wizyty u lekarzy, załatwianie spraw urzędowych. C.S. choruje na kręgosłup, nadciśnienie, jest po zawale i po udarze. Z powodu problemów z poruszaniem się używa laski ortopedycznej. Jest pod stałą opieką wielu poradni specjalistycznych i na stałe przyjmuje szereg leków. B.K. w należyty i staranny sposób dba o potrzeby brata i dobrze się nim opiekuje. Zdaniem organu I instancji brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.), bowiem niepełnosprawność C.S. powstała w wieku dorosłym. Po wniesieniu przez B.K. odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż organ I instancji błędnie zastosował w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Pomimo tego odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejsze sprawie była przedwczesna, gdyż organ I instancji nie zbadał należycie czy świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni – jako siostrze C.S. – może być przyznane, ponieważ ta forma pomocy przeznaczona jest w pierwszej kolejności dla osób będących bliskimi krewnymi, obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym z mocy prawa. Natomiast tylko wystąpienie którejś z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w stopniu dalszym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] odmówił przyznania B.K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że stosując się do wskazań SKO przeprowadził postępowanie wyjaśniające w całości. OPS zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie materiału dowodowego oraz o złożenie wyjaśnień. B.K. w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. poinformowała organ o braku możliwości uzupełnienia materiału dowodowego z uwagi na brak kontaktu z bratanicami. OPS wystąpił do OPS o przeprowadzenie przesłuchania świadków. W odpowiedzi OPS poinformował, że obie córki C.S. odmówiły przystąpienia do wywiadu na rzecz ojca. Złożyły za to oświadczenia i przedłożyły postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...] informujące o pozbawieniu ojca władzy rodzicielskiej oraz postanowienie z dnia [...] lipca 1999 r. o wszczęciu dochodzenia w sprawie uchylania się przez ojca od obowiązku alimentacyjnego na rzecz córek. Następnie organ I instancji stwierdził, iż brak jest w sprawie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność C.S. powstała w wieku dorosłym. Po wniesieniu przez B.K. kolejnego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej pozostającej pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium jednoznacznie stwierdziło, iż organ I instancji niewłaściwie interpretuje art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu I instancji. Kolegium zaleciło, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, dokonał oceny zaistnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez organ odwoławczy w tej decyzji. W sprawie bowiem ustaleń takich nie poczyniono, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Kolegium uznało, iż decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., wyrażającej się w dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy rzez dwa różne organy, dwukrotnym rozważeniu materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, następnie przez organ odwoławczy. Postępowanie odwoławcze nie może zastępować postępowania przed organem I instancji, który zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zobowiązany jest do oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Od powyższej decyzji SKO B.K. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie oraz wskazując, iż nie zgadza się z jej treścią. W ocenie skarżącej organ odwoławczy prowadzi postępowanie przewlekle. Postępowanie prowadzone przez OPS zostało przeprowadzone prawidłowo oraz odniesiono się do wszystkich wytycznych SKO zawartych w decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 w/w przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jak wynika z art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę niniejszą rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Tak wąskie i ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Dodać należy, iż treść art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., w obecnym ich brzmieniu, w sposób istotny wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż zdaniem Sądu nie wystąpił w niej przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasatoryjne wobec decyzji organu I instancji. Przede wszystkim należy wskazać, iż w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, w jakim konkretnie zakresie, co do jakich okoliczności postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji, a także co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo należy mieć na uwadze, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., co więcej, z jej motywów nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez Kolegium badana. Biorąc pod uwagę zakres dotychczas przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego (ustalenie sytuacji zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawczyni oraz osoby wymagającej opieki, przeprowadzony z ich udziałem wywiad środowiskowy) postępowanie dowodowe w pozostałym zakresie powinno przeprowadzić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Wprawdzie jak wynika z akt administracyjnych sprawy, córki C.S. odmówiły w tym zakresie wszelkiej współpracy, jednakże w aktach tych znajdują się ich adresy zameldowania na pobyt stały (k. 51, 52, 56, 59). Nie przesądzając na obecnym etapie sprawy o merytorycznym sposobie rozpatrzenia wniosku B.K. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma przeszkód aby SKO poczyniło we własnym zakresie ustalenia na okoliczność spełnienia w odniesieniu do wnioskodawczyni materialnoprawnych przesłanek przyznania tego prawa, w tym wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., np. poprzez zwrócenie się w tym zakresie o odpowiednie informacje do organów właściwych ze względu na miejsce stałego pobytu córek C.S. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego przez organ wyższego stopnia nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. W myśl tej zasady stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną wyżej zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Ponadto organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyroki WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13 oraz WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 60/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.