II SA/Go 470/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości oddala skargę. Dnia [...] r. P. O. S.A. z siedzibą w P., zgłosił Staroście S. fakt zanieczyszczenia powierzchni nieruchomości stanowiącej działkę nr 498 położoną w S., ul. [...] wskazując, że zanieczyszczenie to zostało spowodowane przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085, ze zm.), tj. przed 1 października 2001 r., a także, iż sprawcą tego zanieczyszczenia była C. SA, która z rejestru handlowego została wykreślona z dniem 7 września 1999 r. P. O. S.A. stwierdził, że działalność na nieruchomości prowadzona była od roku 1956. Jednocześnie zgłaszający wniósł o dokonanie wpisu nieruchomości do rejestru gruntów zanieczyszczonych, zgodnie z art. 12 ust. 3 ww. ustawy. Decyzją [...] Starosta Powiatu S., na podstawie art.12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz.1085 ze zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa wprowadzająca" oraz art.104 kpa - odrzucił, dokonane przez P. O. S.A., zgłoszenie zanieczyszczenia nieruchomości położonej w S. Aleja [...] -działka o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art.12 ww. ustawy władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy - 1 października 2001 r. na której przed tą data nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Według ustaleń organu w dniu 30 czerwca 2004 r. /data stempla pocztowego / P. O. S.A. w P. zgłosił zanieczyszczenie powierzchni ziemi na działce położonej w S., A.. W oparciu o analizę dokumentów w tym wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] organ ustalił, że wskazana wyżej spółka powstała w wyniku połączenia spółki Mazowieckie Zakłady Rafineryjne i Petrochemiczne "P. P." Spółka Akcyjna w P. (spółka przejmująca) ze spółką C. C. Spółka Akcyjna w Warszawie (spółka przejęta). Połączenie nastąpiło [...] Zwyczajne Walnego Zgromadzenia na podstawie art. 463 pkt 1 art. 464 § 1,2 i 4 kodeksu handlowego . Ponadto wskazano, że w tym też dniu podjęto uchwałę o zmianie nazwy firmy na P. O. Spółka Akcyjna (P. O. S.A.). W ocenie organu wskutek połączenia spółek na spółkę przejmującą przeszły w myśl art. 465 § 3 Kh wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Jednocześnie organ wskazał, że do zgłoszenia nie dołączono wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi tej nieruchomości. Na skutek odwołania wniesionego przez P. O. S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjął interpretację art. 12 ustawy wprowadzającej, iż władający nieruchomością na której nastąpiło zanieczyszczenie wraz ze zgłoszeniem musi wykazać, iż grunt był już wcześniej czyli przed 1 października 2001 r. zanieczyszczony, o czym świadczy obowiązek załączenia wyników badań potwierdzających ten fakt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę na powyższą decyzję wniesioną przez P. O. S.A. w P., wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Go 674/05, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji orzekających w sprawie, iż władający nieruchomością zobowiązany był przedłożyć wyniki badań potwierdzających kiedy do zanieczyszczenia doszło, uznając za nieprawidłową rozszerzającą wykładnię przepisu art. 12 ust. 2 ww. ustawy, gdzie jednoznacznie określono rodzaje dokumentów i oświadczeń, które zgłaszający zobowiązany był dołączyć do zgłoszenia. Jednocześnie Sąd podkreślił, że do organów administracji publicznej należy ocena zgromadzonych dokumentów, pod kątem spełnienia wymogów ustawy, w tym ustalenia czasookresu zanieczyszczenia oraz podmiotu, który je spowodował. W tym celu organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami ogólnymi określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a w razie takiej potrzeby także do uzupełnienia materiału dowodowego. Jako niedopuszczalne Sąd uznał także pozaustawowe nakładanie przez organ na stronę ciężaru udowodnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazał zatem, że organ winien uwzględniając dyspozycję art. 7 i 77 § 1 oraz 80 Kpa wszechstronnie samodzielnie wyjaśnić stan faktyczny spawy oraz rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy, zarówno przedłożony przez stronę, jak i ewentualnie zgromadzony w uzupełnionym postępowaniu dowodowym. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że rolą organów w przedmiotowej sprawie było dokonanie oceny czy występują i są udowodnione okoliczności objęte hipotezą art. 12 ust.1 i 2 ustawy wprowadzającej, w tym wymogi formalne zgłoszenia, oraz czy to zanieczyszczenie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy. Sąd nie podzielił także motywów rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie następstwa prawnego, uznając za prawidłową wykładnię przepisu art. 12 ust.1 omawianej ustawy, wskazaną przez stronę skarżącą. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzją [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 12 kwietnia 2005 r. z uwagi na to, iż w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej do wpisania przedmiotowych zanieczyszczeń powierzchni ziemi do rejestru określonego w art. 110 Prawa ochrony środowiska, co upoważniało Starostę S. do odrzucenia wniosku P. O. S.A. na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej. P. O. S.A. z siedzibą w P., zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z 12 kwietnia 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: przepisu art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej z 27 lipca 2001 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nakłada on na zgłaszającego obowiązek udowodnienia, że zanieczyszczenie ziemi nastąpiło przed 1 października 2001 r., a w szczególności, że nakłada obowiązek przedstawienia wyników badań ziemi, które potwierdzałyby fakt zanieczyszczenia ziemi przed tym dniem, przepisu art. 12 ust. 1 ww. ustawy, przez błędną wykładnię i uznanie, że przejęcie przez skarżącego spółki C. S.A. wyłącza możliwość stosowania w stosunku do niego przepisu art. 12 ustawy, przepisu art. 12 ust. 4 ww. ustawy, poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo braku do tego przesłanek. Ponadto decyzji Kolegium z dnia 21 lipca 2006 r. zarzucono także naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą praworządności i zaniechanie wszechstronnego zaniechania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przyjęcie, że ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, 2) przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie wskazań dotyczących dalszego postępowania oraz dokonanie odmiennych ocen prawnych od ocen wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. wydanym w tej samej sprawie (sygn. akt II SA/Go 674/05). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi uznał, iż wobec zaistnienia naruszenia przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie innych ustaw, a także przepisów art. 7 i art. 77, art. 80 kpa, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy procesowej należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie. Odnosząc się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Go 674/05 którym uchylono uprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego G. w przedmiotowej sprawie z dnia 25 maja 2005 r., zawierającego w uzasadnieniu m.in. wskazania co do dalszego postępowania organu , wskazano na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dot. wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu i stwierdzono, że organ administracji był związany tym wyrokiem. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 roku (sygn. akt II SA/Go 603/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzje oraz stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu, przede wszystkim z uwagi na zasadny zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 153 ustawy procesowej w związku z art. 12 ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 r. Ponadto Sąd podzielił w całości stanowisko wyrażone w orzeczeniu Sądu z dnia 8 lutego 2006 r. i ponownie wskazał, że przepis art. 12 ustawy wprowadzającej nie zwalnia organów administracyjnych od obowiązku ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, do czego prowadzić ma wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego - art. 7 i 77 § 1 Kpa. Dodano, że jeżeli organ prowadzący postępowanie powziął wątpliwości co do przedstawionych przez wnioskodawcę okoliczności dotyczących sprawcy zanieczyszczeń oraz czasookresu ich powstania, to obowiązkiem tego organu, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, było wyjaśnienie tych wątpliwości w toku postępowania dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. i zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej - wykładni prawa poprzez naruszenie: – art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez wydanie orzeczenia sądu przez skład, w którym dwóch z jego członków nie był sędziami, – art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. [...] pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu z dnia 28 grudnia 2005 r. (II SA/Go 674/05), – art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który zobowiązuje sąd do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co w rozważanej sprawie sprowadza się do tego, że sąd nie rozpoznał sprawy a jedynie uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o bezpodstawne zastosowanie postanowień art. 153 ustawy procesowej, w sytuacji kiedy decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy z innych powodów niż te, które Kolegium wskazało w decyzji z dnia 21 lipca 2006 r., – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie "przepisów proceduralnych", które w ocenie sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy bez jednoczesnego wskazania jakie "przepisy proceduralne" sąd miał na uwadze, czego one dotyczą a w szczególności na czym opiera się wnioskowanie sądu, że naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy i co w ocenie sądu oznacza pojecie "istotny wpływ na wynik sprawy" i czy taki istotny wpływ nastąpił w postępowaniu przed Kolegium, – art. 12 ust . 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw poprzez bezpodstawne pominięcie jego dyspozycji i w wyniku tego wydanie wyroku sprzecznego z przywołanym przepisem prawa. – art. 141 § 4 ustawy procesowej albowiem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, tymczasem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie odnosi się w żadnym zakresie do motywów rozstrzygnięcia Kolegium zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 lipca 2006 r., nie wyjaśnia z jakich powodów sąd odmówił ich uwzględnienia i zastosowania wyżej wymienionych przepisów prawa. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. P. O. S.A. z siedziba w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 roku (sygn. akt II OSK 745/07) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA uznał, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 12 ust. 1 , 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy -Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) poprzez jego wadliwą wykładnię i niezastosowanie (poprzez jego pominięcie jak określa to skarga), w szczególności jeżeli uwzględni się również zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 153 i 141 § 4 ustawy procesowej, które zdaniem NSA należy także uznać za usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zmianami), Sąd któremu sprawa została przekazana po uwzględnieniu skargi kasacyjnej związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż z utrwalonych poglądów w judykaturze wynika, że naruszenie prawa może nastąpić poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu zaś niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji. Nadto naruszenie prawa materialnego może polegać również na niezastosowaniu tego prawa, które winno być zastosowane w ustalonym stanie faktycznym . Zgodnie z art. 12 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do 30 czerwca 2004 r., w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stosuje się. Do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzająca niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń jest inny podmiot (ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż do skutecznego zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 powołanej ustawy wprowadzającej a tym samym uchylenia się przez zgłaszającego od skutków prawnych art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska tj. obowiązku przeprowadzenia rekultywacji terenu, konieczne jest spełnienie kumulatywnie następujących warunków: 1) zgłaszający musi władać powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 1 października 2001 r. , 2) władający musi dokonać zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu właściwemu staroście do dnia 30 czerwca 2004 r. , 3) zgłoszenie dotyczy powierzchni ziemi , na której nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu przed wejściem w życie ustawy (1 października 2001r.), a po objęciu nieruchomości we władanie przez zgłaszającego , 4) zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu musi być spowodowane przez inny podmiot, 5) do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzające fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zanieczyszczeń był inny podmiot. W dalszej części uzasadnienia NSA podał, iż niewątpliwie powołany wyżej przepis art. 12 ustawy wprowadzającej jako przepis przejściowy z racji swej funkcji nie może być interpretowany w oderwaniu od całości regulacji prawnej obowiązującej do dnia 1 października 2001 r. i obowiązującej po tej dacie. Warunki dokonania skutecznego zgłoszenia, określone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej muszą być spełnione łącznie. Tym samym niespełnienie chociażby jednego z warunków tam wymienionych daje podstawę do odrzucenia w drodze decyzji zgłoszenia dokonanego przez władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy. Ze skutecznością zgłoszenia wiąże się prawidłowe zastosowanie tego przepisu przejściowego. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. przedstawiona powyżej wykładnia przepisów będących podstawą wydawanych decyzji, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny była wiążąca przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zmianami) oddalił skargę.