II SA/Go 470/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. J.B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpatrzenia skargi z dnia [...] stycznia 2010 r. i [...] stycznia 2010 r. wniesionych przez niego do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. zatytułowanym "Prośba" J.B. wyjaśnił, iż w skardze z dnia [...] lutego 2010 r. chodziło mu o interpretację prawną, pełne wyjaśnienie zarzutów, które podniósł wobec Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz wskazanie, czy można postępować wobec rodziny, w taki sposób, jak postępuje organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie J.B. z dnia [...] lutego 2010 r. za nieuzasadnione. Organ wskazał, iż przedmiotem postanowienia jest zażalenie strony na niezałatwienie skargi z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ wyjaśnił, iż skargę J.B. należało uznać za zażalenie na niezałatwienie skargi w terminie. Jednocześnie organ uznał zażalenie za niezasadne, z uwagi na fakt, iż skargę z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zgodnie z treścią zawartego w niej żądania przekazała wraz z pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowemu Kolegium odwoławczemu. Z kolei Kolegium rozpatrzyło tą skargę pod sygn. [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie pismem z dnia [...] maja 2010 r., J.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, podkreślając, iż na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 37 kpa nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.) dalej zwaną p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., a obejmuje on: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 9) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżone przez J.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm - dalej zwanej kpa.) Skarżący w swoim piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., a następnie z dnia [...] marca 2010 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o wyjaśnienie jego sytuacji prawnej oraz dokonanie oceny postępowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 37 kpa. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sytuacji, gdy w/w organ nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Przepis ten ma na celu likwidację bezczynności organu administracji publicznej w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa organem wyższego stopnia, o którym mowa także w art. 37 § 1 in fine kpa, wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą ( art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz. U. nr 115 poz. 728 ze zm.). Gmina realizuje swoje zadania w tym zakresie, stosownie do treści art. 110 ust. 1 i 7 ustawy o pomocy społecznej, poprzez upoważnione do tego ośrodki pomocy społecznej. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 kpa. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W sytuacji gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). Przy czym przyjmuje się, stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 kpa, iż organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. Zauważyć jednocześnie należy, iż strona zarzucając bezczynność organu I instancji nie musi zatytułować swojego wniosku wprost jako zażalenie. Wystarczające dla uznania go za zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 kpa jest, aby wynikało to jednoznacznie z treści złożonego do organu wniosku oraz okoliczności jego złożenia. W niniejszej sprawie, J.B. wprost wskazał, iż Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie załatwił jego wniosków z dnia [...] stycznia i [...] stycznia 2010 r. naruszając tym samym terminy załatwienia spraw administracyjnych. W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. zawarte zostały bowiem takie określenia, iż "Pomimo wyroków w sprawie [...] z dnia [...].12.2008 r. nie udostępniono mi listy płac i zostałem oszukany", "celowo nie rozpatrzono próśb o udzielenie pomocy" a także pracownik socjalny "nie może nas nękać". Swoje żądanie Strona skierowała wprost do organu właściwego, zgodnie z art. 37 § 1 kpa. Z uwagi na wskazanie żądania przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji, w ocenie Sądu pismo strony w tym zakresie należało potraktować jako zażalenie wniesione w trybie art. 37 kpa. Względnie z uwagi na żądanie wyjaśnienia sytuacji prawnej wnioskodawcy, skarga ta mogła nosić znamiona skargi w trybie art. 227 k.p.a. W konsekwencji powyższych rozważań, wyjaśnić także należy, iż rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 kpa następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli jest ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r. II OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z dnia 24 maja 2001 r. IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3 p. 116). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 306/05, stwierdził, że w/w postanowienie zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Ponadto podkreślić należy, iż akt wydany na podstawie art. 37 § 2 kpa nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05 opubl. LEX nr 196463). Co więcej, nie mieści się ono w kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3-8 p.p.s.a. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12.04.2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w sentencji.