II SA/Go 471/11

Dnia 27 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie udzielenia wyjaśnień p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Dnia 21 marca 2011 r. D.B. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie pisma o pomoc z dnia [...] lutego 2011 r., zarzucając organowi brak jakichkolwiek konkretnych działań w związku z tym wnioskiem. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego Kolegium zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustosunkowanie się do treści pisma wnioskodawczyni, pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało D.B., że wszystkie złożone przez nią wnioski zostały rozpoznane w przewidzianym przez prawo terminie, nadto zostały wydane w ich przedmiocie decyzje administracyjne. Podniesione przez wnioskodawczynię okoliczności w kwestii nierozpoznawania spraw przez MOPS Kolegium uznało za nieuzasadnione. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył bowiem zasad postępowania, nadto nie można również w niniejszym przypadku mówić o bezczynności MOPS związanej z nierozpoznaniem bądź tez długim okresem rozpatrywania wniosków D.B.. Wszystkie wnioski zostały rozpoznane w zachowaniem ustawowego terminu, w sposób bezzwłoczny. Na powyższe pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego D.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem, zarzucając dowolne i subiektywne rozpatrywanie przez Kolegium jej spraw oraz domagając się usunięcia naruszenia swego interesu prawnego wywołanego powyższym pismem organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżone pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stanowi odpowiedź organu na zażalenie skarżącej z [...] marca 2011 r., w którym zarzuca ona brak odpowiedzi na wcześniejsze pismo w sprawie pomocy społecznej, skierowane do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu [...] lutego 2011 r. Wnosząc powyższe zażalenie skarżąca zakwestionowała zatem terminowość załatwiania przez ten organ spraw wszczynanych z jej wniosków. Zgodnie z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. oraz w sytuacji, gdy organ ten nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Gmina realizuje swoje zadania w tym zakresie, stosownie do treści art. 110 ust. 1 i 7 ustawy o pomocy społecznej, poprzez upoważnione do tego ośrodki pomocy społecznej. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W sytuacji gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). Przyjmuje się, że stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 k.p.a. organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 k.p.a. następuje w drodze czynności nadzorczej, która niezależnie od tego, czy jest ujęta w formę postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego rozstrzygnięcia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r., II OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r., IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3, p. 116). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., OSK 306/05, stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie kończy zatem postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na nie zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a więc nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05 LEX nr 196463). Co więcej, nie mieści się ono również w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3-8 p.p.s.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone przez stronę pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie należy do katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.