II SA/Go 473/12

Dnia 27 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C.S. na pismo Starosty z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. C.S. zwróciła się do Starosty o zwrot nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rej. [...], w kwocie 425 zł. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Starosta, działając w oparciu o treść art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 70 i 79 Ordynacji podatkowej oraz art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu powyższej opłaty. Po wniesieniu przez C.S. zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądowe w sprawach tego rodzaju, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma natomiast zdaniem Kolegium podstaw do przyjęcia, że taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte w sprawach administracyjnych, gdy przepis prawa nie przewiduje dokonania danej czynności w formie decyzji, lecz w innej formie, np. czynności materialno-technicznej. Wniosek C.S. dotyczył czynności materialno-technicznej i jego wniesienie nie mogło skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego. Tym samym wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie Kolegium uznało za bezprzedmiotowe, w konsekwencji czego postanowienie to należało zdaniem organu odwoławczego uchylić. Po otrzymaniu powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pismem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Starosta odmówił C.S. żądanej kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu argumentując, iż obowiązek pobierania opłat z tego tytułu w kwocie 500 zł wynikał z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn.. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 tego rozporządzenia jest niezgodne z Konstytucją RP i traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Tym samym Trybunał umożliwił pobieranie opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł do dnia 1 maja 2006 r. Pismo Starosty zawierało pouczenie, iż przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe pismo Starosty z dnia [...] maja 2012 r. C.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionując jego zgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 czerwca 2012 r. C.S. została wezwana do wykazania w terminie 7 dni, czy przed wniesieniem skargi na czynność Starosty wystosowała uprzednio – w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. pisemne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa – pod rygorem przyjęcia, że wezwanie takie nie zostało do organu wystosowane. W odpowiedzi na powyższe wezwanie C.S. nadesłała do Sądu odpis swojego wniosku do Starosty z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej w skrócie p.p.s.a., zasadą jest, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Oznacza to, że po otrzymaniu pisma Starosty z dnia [...] maja 2012 r. (które stanowiło odpowiedź na pismo C.S. z dnia [...] stycznia 2012 r.) skarżąca powinna – w terminie czternastu dni – wezwać Starostę osobnym pismem do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą odmową a następnie, w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpowiedzi Starosty na to wezwanie (gdyby Starosta nie udzielił odpowiedzi – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa) złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. C.S. odebrała pismo Starosty z [...] maja 2012 r. nr [...] w dniu 28 maja 2012 r. Następnie dnia 4 czerwca 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu skargę na odmowę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarżąca nie dochowała zatem wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a. wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z pominięciem wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, należy uznać za niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. Jest to jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi, o jakiej mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków, wyd. Zakamycze 2006, s. 153), w związku z czym wniesiona skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. została odrzucona. Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). zgodnie z art. 60 pkt 7 tej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zalicza się do nich dochody z tytułu opłat za wydanie karty pojazdu. Stosownie do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Oznacza to, że żądanie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu powinno zostać rozpatrzone w oparciu o wskazane wyżej przepisy i jeżeli zaistnieją ku temu przesłanki, powinna zostać wydana decyzja administracyjna. Z uwagi na odrzucenie w niniejszej sprawie skargi z przyczyn formalnych Sąd nie może wypowiedzieć się co do merytorycznej prawidłowości postanowień Starosty z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Można jedynie wskazać, że jeśli skarżąca zamierza nadal dochodzić zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, powinna złożyć do Starosty ponowny wniosek o stwierdzenie nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu. Z uwagi na to, że po wpłynięciu pierwszego wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. postępowanie administracyjne w ogóle nie zostało wszczęte (postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił bowiem wszczęcia postępowania), w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) i jeżeli skarżąca złożyłaby kolejny wniosek, Starosta powinien przystąpić do jego rozpoznania. Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 roku, odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w tym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powinno jednak powodować automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie powinno naruszać zasady działania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego też organ rozstrzygając niniejszą sprawę, będzie musiał wziąć także pod uwagę kwestię przedawnienia, a w szczególności terminu, od którego rozpoczyna ono bieg. Szczegółowe rozważania na ten temat zostały zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 lutego 2012 r., II SA/Go 915/11 oraz z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Go 181/12 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl). Sąd może jedynie zwrócić uwagę skarżącej, że gdyby wydawane na skutek ewentualnego kolejnego wniosku rozstrzygnięcia organów administracyjnych nie były dla niej satysfakcjonujące, skarżącej przysługuje prawo do zaskarżania tych rozstrzygnięć, co powinno się czynić ściśle według pouczeń zawartych w doręczanych stronie orzeczeniach, nie tylko co do terminu wnoszenia środków zaskarżenia, należy je również składać za pośrednictwem organów, które wydały zaskarżone orzeczenia.