II SA/Go 181/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi I.P., K.P. i małoletniej M.P. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I.P. na czynność Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów: [...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...], I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżących I.P., K.P. i małoletniej M.P. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I.P. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. I.P., K.P. oraz M.P., spadkobiercy G.P., działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Starosty Powiatu o zwrot kwoty co najmniej 25900 zł tytułem nadpłat za wydanie kart wskazanych we wniosku 28 pojazdów oraz innych ustalonych przez organ w dokumentacji znajdującej się w Wydziale Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego, zarejestrowanych przez G.P. w okresie od [...] marca 2002r. do [...] sierpnia 2003r. W uzasadnieniu żądania pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że opłaty za karty wskazanych pojazdów zostały pobrane na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2002r., nr 19, poz. 177), ustalającego wysokość tej opłaty na kwotę 1000 zł. Legalność powyższego przepisu nie była przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jednakże pełnomocnik powołał się na wyrok Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdzający, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, która nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata za wydanie karty pojazdu w części wynikającej z jej podwyższenia ponad koszt faktyczny stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia wskazanego przepisu, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. Według pełnomocnika rozważania Trybunału należy odnieść również do rozporządzenia z 2002 roku, obowiązującego w dacie rejestracji pojazdów w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że opłaty pobrane na podstawie tego rozporządzenia podlegają zwrotowi ponad kwotę 75 zł. Następnie pełnomocnik powołał się na panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym osoba, która uiściła opłatę za kartę pojazdu w wysokości określonej niekonstytucyjnym przepisem może skutecznie żądać zwrotu nadpłaconej części tej opłaty w trybie administracyjnym, mając możliwość zaskarżenia odmowy zwrotu do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik uznał za uzasadnione żądanie zwrotu kwoty 25900 zł, która stanowi sumę nadpłat za karty wymienione we wniosku. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...], odmówił dokonania zwrotu żądanej kwoty ze względu na fakt, że akt prawny stanowiący podstawę pobrania przez organ opłaty w wysokości 1000 zł nie został zakwestionowany przez uprawniony do tego Trybunał Konstytucyjny. Wobec tego, zdaniem organu, brak jest podstaw do realizacji żądania. Pismem z dnia [...] grudnia 2011r. pełnomocnik skarżących wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, w którym zarzucił niezgodność z prawem w/w stanowiska Starosty. Wskazał, że z treści art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. W przypadku stwierdzenia, że przepis jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, sąd administracyjny może odmówić zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Pełnomocnik wskazał też, że po wyroku Trybunału z 17 stycznia 2006r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu została zmieniona rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którym opłatę tę określono na 75 zł, a zatem opłatę w wysokości 1000 zł określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. należy uznać za nie odpowiadającą faktycznym kosztom związanym z drukiem i dystrybucją karty. Wezwanie powyższe organ pozostawił bez rozpoznania. Skargę na akt Starosty z [...] listopada 2011r. złożyli do Sądu I.P., K.P. i M.P., działając przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze pełnomocnik podniósł identyczne argumenty jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i stwierdził, że Starosta odmawiając uwzględnienia wniosku skarżących działał z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym do Sądu akcie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., nr 270, zwanej dalej p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została na pismo Starosty z dnia [...] listopada 2011r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za kartę pojazdu uznane przez skarżących za czynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zbadać zatem należało, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., co stanowi warunek jej merytorycznego rozpoznania. W myśl powołanego przepisu jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych stwierdzić należało, iż powyższy wymóg został przez skarżących dopełniony. Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy na materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Podstawę tę stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm., dalej zwanej ustawą) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 w/w przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Przewidywało ono w § 1 ust. 2, że za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1000 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r., które w § 1 ust. 1 przewidywało pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to było przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. Trybunał stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 2003 roku został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Kierując się stanowiskiem Trybunału wyrażonym w uzasadnieniu wskazanego wyroku, na podstawie art. 178 Konstytucji RP, Sąd odmówił zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które pozwalało właściwemu organowi na pobieranie za wydanie karty pojazdu kwoty 1000 zł. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu sądu administracyjnego do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała NSA z 30 października 2000r., OPK 13/00, Lex nr 46038 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006r., l OPS 4/05, Lex nr 180233). W konsekwencji sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą. Prawo kontroli zgodności z ustawą przepisów rozporządzenia przez sądy zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, który m. in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r. (sygn. akt U 2/97) uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które w hierarchii zostały usytuowane poniżej ustawy podzielana jest przez Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała z dnia 30 października 2000r., sygn. akt OPK 13/00, uchwały z dnia 18 grudnia 2000r., sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000r., sygn. akt OPS 3/00). Uzasadnienie prawa badania przez sąd konstytucyjności aktu podustawowego (np. rozporządzenia) w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej czy też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w konkretnej sprawie znajduje swe umocowanie w art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa przez administrację publiczną. Prawo oceny konstytucyjności aktu podustawowego przez sąd ma również oparcie w art. 178 ust. 1 stanowiącym o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom. Źródłem kompetencji sądów w tym zakresie jest także art. 8 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej jest najwyższym aktem prawnym, a przepisy tej ustawy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego przepisu są przede wszystkim sądy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006r., sygn. akt I OPS 4/05). Tego rodzaju stanowisko, jest zasadniczo akceptowane również w doktrynie. (L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009r., l OSK 418/08). Tym samym stwierdzić trzeba, że określenie przez Trybunał innego, niż wynikający z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (vide: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA. 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009r., II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sąd, korzystając z przyznanego mu uprawnienia, uznał przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r., stanowiący podstawę prawną pobrania od G.P. zapłaty za kartę pojazdu w kwocie 1000 zł, za niekonstytucyjny. Pobrana przez organ kwota po 1000 zł za wydanie każdej z kart pojazdu, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – rozporządzenie z 2002r. – przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2002r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej przez Sąd argumentacja uzasadniała zatem stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącemu zwrotu części opłaty pozostawała niezgodna z prawem. Dokonując jej w oparciu o przepis rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny, oznacza, iż podjęta została przez organ bez podstawy prawnej. Taki też pogląd wyrażany jest w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09 - cbois.nsa.gov.pl). Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny i to od momentu jego wejścia w życie, a zatem i w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa G.P. miał obowiązek uiszczenia opłaty za każdą z kart pojazdu wydanych w okresie od [...] marca 2002r. do [...] sierpnia 2003r. wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatem uiszczona przez niego kwota po 1000 zł za wydanie każdej z kart pojazdu w związku z rejestracją samochodów wskazanych we wniosku niewątpliwie była zawyżona. Opłata winna bowiem uwzględniać jedynie wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe rodzi po stronie organu, który pobrał przedmiotową opłatę obowiązek zwrotu wnioskodawcom - następcom prawnym G.P. – różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi pozostaje niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżących (1000 zł) a opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r. (75 zł) wynosi 925 zł. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w dniu 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240), która istotnie oddziałuje na sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Ustawa ta określa bowiem wyraźnie tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, mających charakter publicznoprawny, do których zaliczono w art. 60 ust. 7 cyt. ustawy m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto w art. 67 powołanej ustawy wskazuje się, iż do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych wymienioną ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przesądził zatem w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw. W ocenie Sądu, do w/w kategorii należy zaliczyć z kolei opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, stanowiące jednostki budżetowe (zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Lex 2011 i C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało na podstawie odrębnej ustawy, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. W tym miejscu należy podkreślić, że mylące nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które należy rozumieć nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Nie bez znaczenia jest również argumentacja, jaką Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w uchwale z dnia 4 lutego 2008r. (sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21), przemawiająca za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Z tej uchwały wynika jednoznacznie, że opłaty za wydanie karty pojazdu w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, ale jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ administracji publicznej kosztów druku i dystrybucji kart. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, nie traktował omawianej "opłaty" nawet jako rodzaju daniny publicznej i przyjął stanowisko zupełnie odmawiające stosowania do niej ustaw podatkowych. Zdaniem Sądu, opłaty za wydanie karty pojazdu, z uwagi na swoją specyfikę, mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i dlatego też należy je uznać za niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o których mowa w tym przepisie. Za takim potraktowaniem opłaty za kartę pojazdu przemawia także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt I OW 7/11. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego jest należnością, o której mowa w art. 60 ust. 7 cyt. ustawy o finansach publicznych. Trzeba przy tym dodać, że opłata określona w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) jest porównywalna z opłatą za wydanie karty pojazdu, ponieważ jest przeznaczona tylko na określone cele związane z utrzymaniem zasobu (por. art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym także innego rodzaju "opłaty" kwalifikuje się jako dochody, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2010r., sygn. akt I SA/Ke 460/10). Zakwalifikowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 cytowanej ustawy jest zgodne z intencją ustawodawcy zawartą w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, http://sejm.gov.pl). Przepis ten miał bowiem stanowić regulację uniwersalną, porządkującą tryby załatwiania spraw związanych z niepodatkowymi należnościami budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie także wskazuje się na porządkujący charakter art. 60 powołanej ustawy o finansach publicznych (zob. C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 200). W konsekwencji zachodziły też podstawy do przyjęcia w niniejszej sprawie trybu postępowania wynikającego z norm Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła z kolei art. 67 cytowanej powyżej ustawy o finansach publicznych. Tym samym wniosek skarżących z dnia 20 października 2011r. powinien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wskazuje przy tym w art. 107 § 1 i 3 tejże ustawy elementy, jakie powinno zawierać to rozstrzygnięcie. Są to: oznaczenie organu administracji, data wydanie, oznaczenie stron, powołanej podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne oraz prawne, pouczenie o przysługujących stronie środkach odwoławczych, podpis z podaniem imienia oraz nazwiska i zajmowanego stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne powinno z kolei zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Z wymienionych powyżej elementów koniecznych decyzji administracyjnej pismo organu z dnia [...] listopada 2011r. nie spełnia opisanych wymogów. Wprawdzie pismo to zawiera oznaczenie organu oraz strony, datę wydania i podpis osoby, sporządzającej te dokumenty, lecz brakuje mu najistotniejszych elementów, tj. wyraźnego podania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż powyższe pismo Starosty Powiatu naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym wspomnieć, że odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie nowa ustawa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków składanych po 1 stycznia 2010r. wynika z przepisów przejściowych. Jak wskazuje bowiem wyraźnie art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 147, poz. 1241), przepisy dotychczasowe stosuje się nadal do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych z art. 60 powoływanej ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy (wprowadzającej). Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych swoimi nowymi regulacjami (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 oraz z dnia 24 maja 1994r., sygn. akt K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe powinny także prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm dotychczasowego prawa oraz adresatów nowych norm prawnych (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.). Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja (nowa czy dotychczasowa) ma zastosowanie do zdarzeń zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów lub nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni. Przyznanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym bądź też przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga, jak przyjmuje się w orzecznictwie, oceny konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu też skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania (por. uchwała z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 1/06). Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady działania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego też organ rozstrzygając niniejszą sprawę w formie decyzji będzie musiał w uzasadnieniu odnieść się także do kwestii przedawnienia, a w szczególności terminu, od którego rozpoczyna ono bieg. Przyjęcie wskazanych powyżej poglądów prowadziło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do stwierdzenia - w oparciu o przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. - bezskuteczności zaskarżonej czynności odmowy zwrotu części opłaty podjętej w formie pisma Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], co znalazło swe odzwierciedlenie w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do przepisu art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.