II SA/Go 473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskami z dnia [...] września 2013r. Prokurator Rejonowy wniósł do Prezydenta Miasta o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia Przedsiębiorstwu D.G., zezwolenia nr [...] na sprzedaż w sklepie "Ż" napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu i piwa oraz zezwolenia nr [...] na sprzedaż w sklepie "Ż", napojów alkoholowych zawierających powyżej 4.5 % do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu wniosku Prokurator Rejonowy wskazał, że w dniu [...] czerwca 2013 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji ujawnili fakt sprzedaży osobom nieletnim piwa w sklepie "Ż". Sprzedaż alkoholu nieletnim potwierdzili nieletni O.M. i B.H.. Wnioskodawca wskazał na treść przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (DZ.U. z 2002 Nr 147 poz. 1231). Dalej Prokurator stwierdził, że każda, nawet jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, stanowi podstawę cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił cofnięcia zezwolenia nr [...] oraz zezwolenia nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wydanych przedsiębiorcy – D.G. na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczym "Ż". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do orzeczenia o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Za okoliczność przesądzającą organ uznał postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. o umorzeniu dochodzenia przeciwko A.Z. podejrzanej o to, że w dniu [...] czerwca 2013 r. sprzedała alkohol w postaci piwa nieletnim O.M. i B.H.. Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ wskazał, że do wniosków o wszczęcie postępowania Prokurator Rejonowy, jako dowody, załączył notatkę urzędową z dnia [...] czerwca 2013 r. sporządzoną przez funkcjonariusza Komisariatu Policji, w której opisano zaistniałe zdarzenie, nadto - protokoły przesłuchania świadka O.M., protokół przesłuchania świadka B.H., protokół przesłuchania podejrzanej o sprzedaż piwa osobom nieletnim – A.Z., postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. o umorzeniu dochodzenia. Z protokołów przesłuchań małoletnich B.H. i O.M. z dnia [...] czerwca 2013 r. przez funkcjonariusza Policji wynika, że w dniu [...] czerwca 2013 r. w sklepie "Ż zakupili 3 butelki piwa "K". Ekspedientka obsługująca kasę nie robiła problemów przy zakupie piwa, nie żądała dowodów osobistych. Paragony zakupu piwa pozostały przy ladzie sklepowej. Nieletni B.H. i O.M. nie potrafili wskazać, która ekspedientka dokonała sprzedaży piwa. Z protokołu przesłuchania w charakterze podejrzanej A.Z. wynika, że nie przyznaje się ona do sprzedaży piwa B.H. i O.M.. W toku postępowania administracyjnego organ wezwał B.H. i O.M. do złożenia pisemnych wyjaśnień na okoliczność zakupu piwa w dniu [...] czerwca 2013 r. W wyjaśnieniach przesłanych w dniu 5 listopada 2013 r. B.H. oświadczył, że kupna piwa dokonał w sklepie "Ż, nie żądano od niego dowodu osobistego, nie jest w stanie wskazać osoby, która dokonała sprzedaży. W wyjaśnieniach przesłanych w dniu 7 listopada 2013 r. O.M. potwierdził jedynie datę zakupu piwa oraz nazwę placówki, w której dokonano zakupu. Przesłuchane w charakterze świadków K.Z. oraz A.Z. zaprzeczyły jakoby w dniu [...] czerwca 2013 r. dokonały sprzedaży piwa osobom nieletnim. Od powyższej decyzji Prokurator Rejonowy złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu oznaczonego numerem [...] oraz zezwolenia nr [...]. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że w sklepie prowadzonym przez D.G. w dniu [...] czerwca 2013 r. doszło do sprzedaży alkoholu ( 3 butelek piwa) nieletnim B.H. i O.M.. Ustalenie to ma oparcie w materiale dowodowym, albowiem bezpośrednio po wyjściu ze sklepu nieletni – zatrzymani przez funkcjonariuszy Policji - wskazali sklep " Ż", jako miejsce gdzie nabyli alkohol. Powyższa okoliczność znajduje odzwierciedlenie w notatce służbowej z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz w protokołach z przesłuchań w charakterze świadków nieletnich B.H. i O.M.. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest fakt umorzenia postępowania karnego wobec sprzedawcy A.Z.. Dalej Prokurator Rejonowy wywodził, że na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. W razie złamania tej zasady zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a " ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi musi być obligatoryjnie zrealizowane niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. Odwołujący się podniósł, że w ramach obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy organ winien przesłuchać w charakterze świadków funkcjonariuszy Policji – W.T. oraz T.L., którzy zatrzymali nieletnich i dokonali ich rozpytania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny i pewny stwierdzić, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. w sklepie "Ż" doszło do sprzedaży 3 butelek piwa dwóm osobom nieletnim – B.H. i O.M.. Nieletni nie potrafią wskazać osoby, która sprzedała im alkohol, brak jest świadków dokonania sprzedaży, brak jest paragonu potwierdzającego w.w. zakup w danym sklepie. Zdaniem organu zeznania nieletnich złożone na okoliczność zakupu alkoholu są niepełnie i nie znajdują potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym sprawy. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Prokurator Rejonowy wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 136 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w brew ciążącemu obowiązkowi, organy obydwu instancji nie podjęły wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. W sprawie nie przesłuchano w charakterze świadków funkcjonariuszy Policji W.T. oraz T.L., którzy zatrzymali nieletnich i dokonali ich rozpytania, nadto w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił z jakich powodów uznał za zbędne przeprowadzenie dowodu z zeznań tych świadków. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera złożoną skargę, modyfikuje jednak jej zarzuty. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7 kpa, art. 75 §1 kpa, 77§ 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107§ 3 kpa, 138 §1 pkt 1 kpa, art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądż naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 pażdziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (DZ.U. z 2012 poz. 1356) – zwana dalej ustawą, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". W myśl art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 1) osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości; 2) osobom do lat 18; 3) na kredyt lub pod zastaw. W przypadku wątpliwości co do pełnoletności nabywcy sprzedający lub podający napoje alkoholowe uprawniony jest do żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy ( ust. 2 art. 15). Z przytoczonych przepisów ustawy wynika, że jedną z zasad sprzedaży napojów alkoholowych jest zakaz sprzedaży osobom nieletnim, czyli osobom poniżej 18 roku życia. Zasada ta została sformułowana w sposób jednoznaczny i rygorystyczny. Sankcją za jej naruszenie jest cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi jeden z instrumentów w walce ze zjawiskiem alkoholizmu i – jak wyżej podniesiono - stanowi sankcję administracyjną za naruszenie zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18. W związku z tym dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy nie ma znaczenia wina sprzedawcy, nie jest też ważne, czy przedsiębiorca miał świadomość, że dokonuje sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej, jak też, czy dokonał sprzedaży osobiście, czy przez zatrudnionego pracownika, na którego działanie nie miał wpływu w momencie dokonywania sprzedaży i w końcu nie ma znaczenia ewentualny aspekt ekonomiczny. Przeciwdziałanie zjawiskom społecznym, takim jak alkoholizm, nie może bowiem podlegać relatywizacji w zderzeniu z interesem ekonomicznym podmiotu gospodarczego ( por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 769/10, Lex nr 1068862). W sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest cofnięcie przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, istotą postępowania jest ustalenie czy zaszła któraś z przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 10 ustawy, skutkująca obligatoryjnym orzeczeniem o cofnięciu zezwolenia. Innymi słowy, czynności procesowe podejmowane przez organ administracyjny winny zmierzać do ustalenia czy stan faktyczny danej sprawy wyczerpał dyspozycję przepisu art. 18 ust. 10 ustawy. Warto w tym miejscu wskazać na niezwykle istotne znaczenie, jakie ustawodawca nadał kwestii przestrzegania zasad oraz warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Naruszenie tychże prowadzi do obligatoryjnego orzeczenia o cofnięciu zezwolenia, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy obydwu instancji dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że zeznania nieletnich (17 lat) B.H. i O.M. są niepełnie i nie mają oparcia w pozostałym materiale dowodowym. Analiza dowodów z zeznań złożonych przez B.H. i O.M. prowadzi do wniosku przeciwnego. B.H. i O.M. w zeznaniach złożonych w postępowaniu karnym przedstawili szczegółowo przebieg zdarzenia w dniu [...] czerwca 2013 r., wskazując jednoznacznie miejsce zakupu alkoholu, a ich zeznania są ze sobą zbieżne. Treść pisemnych wyjaśnień złożonych przez nieletnich w toku postępowania administracyjnego nie podważyła żaden sposób zeznań złożonych w postępowaniu karnym, bowiem w wyjaśnieniach tych nadal wskazywali oni daną placówkę handlową jako miejsce zakupu przez nich alkoholu (piwa). Organy administracyjne obydwu instancji całkowicie pominęły dowód w postaci notatki sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji, którzy zatrzymali nieletnich bezpośrednio po zakupie alkoholu. Z notatki wynikają dla sprawy okoliczności o istotnym charakterze, w tym również - możliwość sięgnięcia do dalszych źródeł dowodowych, w postaci kolejnych świadków zdarzenia jakie miało miejsce dniu [...] czerwca 2013 r. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty system dowodowy. Stanowi o tym wprost art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z powyższą zasadą w sposób oczywisty koresponduje wynikający z art. 77 § 1 kpa obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. A zatem w wypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organ administracyjny, nie tylko może, ale ma obowiązek sięgnięcia do wszelkich źródeł dowodowych, które mogą przyczynić się do ustalenia okoliczności faktycznych. Dopiero prawidłowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego pozwalają na zastosowanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego. Jako błędną uznać należy argumentację organu opierającą się na brakach w materiale dowodowym i wynikającą stąd niemożność ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w sytuacji gdy materiał dowodowy daje możliwość przeprowadzenia dalszych dowodów, w celu wyjaśnienia istniejących ( ewentualnie) wątpliwości. Słusznie podniesiono w skardze, że wątpliwości organu co do istotnych okoliczności stanu faktycznego mogły zostać usunięte poprzez przesłuchanie w charakterze świadków funkcjonariuszy Policji W.T. oraz T.L., którzy zatrzymali nieletnich i dokonali ich rozpytania. Nadto z treści sporządzonej przez funkcjonariuszy notatki wynika, że świadkami zdarzenia były osoby o ustalonych personaliach, których również nie przesłuchano. Z akt sprawy wynika, że dana placówka handlowa zaopatrzona była w system monitoringu, okoliczność tę w postępowaniu pominięto. Jak wyżej wskazano, w sprawie której przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, bez znaczenia pozostaje okoliczność, który konkretnie z zatrudnionych przez przedsiębiorcę pracowników dokonał sprzedaży alkoholu osobie nieletniej, bądź w inny sposób naruszył obowiązujące zasady lub warunki sprzedaży alkoholu. Istotny jest sam fakt naruszenia zasady poprzez sprzedaż alkoholu osobie nieletniej. Tym samym bez znaczenia dla analizowanej sprawy administracyjnej pozostaje okoliczność umorzenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko pracownicy sklepu "Ż" A.Z.. Powoływanie się na tę okoliczność nie wnosi do sprawy istotnych elementów. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. W myśl art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. |Przep Przepis art. 80 nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania| | |doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, "by organ przy | | |ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i | | |mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (E. | | |Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 155). Zasada ta została wyrażona dobitniej w art. 233 § 1 k.p.c., zgodnie z którym sąd ocenia wiarygodność| | |i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Zdaniem J. Borkowskiego (Komentarz,| | |1987, s. 165) organ prowadzący postępowanie "według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową | | |poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności". Zasada swobodnej oceny dowodów jest | | |przeciwieństwem legalnej (formalnej) teorii dowodowej, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do | | |przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi (por. Andrzej | | |Wróbel , Komentarz do art. 80 kpa, Lex). | | W analizowanej sprawie organ administracyjny uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zabrakło ustosunkowania się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, organ nie ocenił poszczególnych dowodów, nadto pomimo możliwości pogłębienia materiału dowodowego nie podjął takiej próby, a przyczyn tego nie wyjaśnił. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 134 p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu. W punkcie II sentencji wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a orzeczenie w tym zakresie ma oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a.