II GSK 769/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. - "J.-B." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 773/09 w sprawie ze skargi M. K. - "J.-B." na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2009 r. o numerach [...] oraz [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 773/09, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr[...], [...],[...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, oddalił skargi. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej jako: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), wydał trzy decyzje o numerach [...] , [...] i [...], cofające M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "J.-B." z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) następujące zezwolenia: nr [...] na sprzedaż napojów do 4,5% oraz piwo powyżej 4,5% zawartości alkoholu; nr [...] na sprzedaż napojów powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu oraz nr [...] na sprzedaż napojów powyżej 18% zawartości alkoholu. Uzasadniając decyzje organ wskazał, iż powodem cofnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu była sprzedaż dwóch puszek piwa (o poj. 0,5 litra) osobie nieletniej dokonana w dniu [...] stycznia 2009 r. w sklepie spożywczym "J." przy ulicy [...] nr [...] w P. O powyższym zdarzeniu organ został poinformowany pismem Komendanta Komisariatu Policji P.- [...] z dnia 15 stycznia 2009 r., z którego wynika, iż funkcjonariusze Policji ujawnili w dniu [...] stycznia 2009 r. fakt dokonania sprzedaży napoju alkoholowego nieletniemu Z. R. przez ekspedientkę sklepu A. M., która potwierdziła sprzedaż piwa nieletniemu tłumacząc się dużym ruchem w sklepie i brakiem czasu na sprawdzenie dokumentu tożsamości. Ponadto w toku prowadzonego postępowania, pełnomocnik M. K. - adw. P. S. złożył pismo wyjaśniające, w którym nie kwestionował faktu sprzedaży piwa osobie nieletniej przez pracownika sklepu, lecz podniósł, iż zdarzenie to miało charakter jednorazowy i nie mogło stanowić przesłanki do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Po rozpatrzeniu odwołań M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzjami z dnia [...] lipca 2009 r., wydanymi na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z ustaleń poczynionych przez Prezydenta Miasta P. bezspornie wynika, iż doszło do sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Powyższy fakt został potwierdzony przez sprzedawczynię A. M., jak również skarżącą. W ocenie organu nie było zatem wątpliwości, że zaistniała przesłanka cofnięcia zezwoleń wynikająca z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kolegium przyjęło, iż jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej jest wystarczającą przesłanką zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. M. K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniach podniesiono, iż pomimo rozbieżności istniejącej w orzecznictwie organ nie dokonał samodzielnej wykładni, nie tylko językowej, ale i celowościowej, przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi celem ustalenia, czy w rzeczywistości jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej może prowadzić do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. przed przystąpieniem do wyjaśnienia meritum sprawy wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 773/09, II SA/Po 774/09 i II SA/Po 775/09, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), połączono sprawy ze skarg M. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu skarżącej, że jednorazowy akt sprzedaży alkoholu osobie nieletniej nie może być przesłanką do natychmiastowego cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Na wstępie wskazał, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła Sąd do przekonania, że zachodziły przesłanki do cofnięcia skarżącej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie pod adresem: ul. [...] nr [...] w P. Sąd pierwszej instancji za bezsporny uznał fakt, że w dniu [...] stycznia 2009 r., w sklepie spożywczym "J." przy ul. [...] nr [...] w P. doszło do dokonania sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej. Ponadto wskazał, iż w zaistniałej sytuacji, dla oceny zajścia zdarzenia, o którym mówi art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie miało znaczenia umorzenie przez Prokuratora Rejonowego P. – [...] dochodzenia w sprawie sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej wszczętego w związku z naruszeniem art. 43 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd stwierdził, iż istotny jest obiektywny fakt sprzedaży napojów alkoholowych osobie nieletniej, a nie wina sprzedawcy. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie tylko wykładnia językowa, ale i celowościowa przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przemawia za uznaniem jednorazowego nieprzestrzegania zakazu sprzedaży alkoholu osobom nieletnim za wystarczającą przesłankę cofnięcia zezwolenia. Stwierdził, że sprzedaż napojów alkoholowych podlega wielu ograniczeniom przewidzianym przez ustawę zarówno w postaci wymogów, jakie musi spełnić przedsiębiorca by otrzymać zezwolenie na obrót napojami alkoholowymi, jak i sankcji za naruszenie zasad i warunków sprzedaży określonych w ustawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest ograniczanie spożycia i dostępu do napojów alkoholowych obywateli, w tym osób nieletnich, w obronie takich wartości jak zdrowie, życie w trzeźwości (art. 1, zob. też preambuła do ustawy). Dlatego też ustawodawca wyposażył organy udzielające zezwoleń na sprzedaż alkoholu w środki - instrumenty prawne, jakimi są m.in. cofnięcie przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które pozwalają na podjęcie odpowiednich czynności w przypadku zagrożenia tych wartości przez podmioty czerpiące korzyści finansowe z obrotu napojami alkoholowymi. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego również można spotkać poglądy usprawiedliwiające rygoryzm w określaniu zasad obrotu napojami alkoholowymi (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97). Podsumowując, Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniami, iż sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia za chociażby jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych osobie nieletniej jest zbyt surowa, dotkliwa i niewspółmierna do czynu. W jego ocenie każde zdarzenie jest wyraźnie sprzeczne z celami wyznaczonymi przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wymaga w związku z tym takiego samego potraktowania. Sąd podkreślił, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jednorazowe naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sprzedaż alkoholu osobie nieletniej, obliguje właściwy organ do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, iż także dokonanie jednokrotnej sprzedaży wyrobów alkoholowych nieletniemu uzasadnia cofnięcie udzielonego zezwolenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna doprowadzić Sąd do wniosku, iż jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej nie stanowi podstawy do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, ale konieczne jest w tym celu dokonanie co najmniej dwukrotnie takiej sprzedaży. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że powyższy wniosek sformułowała na podstawie analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1998 r., w którym Sąd stwierdził, że sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia nie może mieć miejsca w przypadku jednorazowego i incydentalnego nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej wyczerpuje dyspozycję normy prawnej powołanego przepisu. Skarżąca nie kwestionuje przy tym samego faktu jednorazowej sprzedaży napoju alkoholowego (dwóch piw) osobie nieletniej. W powołanym przepisie, zdaniem skarżącej, nie chodzi bowiem o czynność jednorazową, ale o charakterze ciągłym, składającą się z przynajmniej dwóch aktów wymiany dóbr. W związku z powyższym wypada zauważyć, iż choć początkowo w orzecznictwie doszło do rozbieżności w rozumieniu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to obecnie można mówić o utrwalonej interpretacji powołanego przepisu, nadającej mu ustaloną treść normatywną. Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądów administracyjnych jedyną przesłanką zastosowania powołanego przepisu jest obiektywne nieprzestrzeganie przez przedsiębiorcę ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym zakazów i ograniczeń tej sprzedaży przewidzianych w ustawie. Ustawodawca nie różnicuje przy tym skutków nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych od stopnia szkodliwości społecznej konkretnego naruszenia ani też od ilości dokonanych naruszeń. Zatem każda, nawet jednorazowa, sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej, w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, stanowi nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych i jest podstawą do cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi przez uprawniony organ. W myśl art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży podlega cofnięciu w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Owe "nieprzestrzeganie", w ujęciu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy, odnosi się do zasad sprzedaży, których jest wiele, a nie do samej sprzedaży. Można więc rzec, iż intencją ustawodawcy było objęcie unormowaniem art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi każdego przejawu naruszenia przepisów ustawy, bez względu na stopień i częstotliwość tych naruszeń. Oznacza to, że sam fakt sprzedaży nieletniemu obliguje do cofnięcia zezwolenia przez uprawniony organ. Natomiast, gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie cofnięcia zezwolenia od stwierdzenia, co najmniej dwukrotnej sprzedaży z naruszeniem zasad sprzedaży napojów alkoholowych, to powinien on wprowadzić przynajmniej zastrzeżenie jak w pkt 3 ust. 10 art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z powołanym przepisem cofnięcie zezwolenia zostało uzależnione od stwierdzenia powtarzającego się, co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, zakłócania porządku publicznego, w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży. Odmienne rozumienie powołanego przepisu prowadziłoby do godzenia się na łamanie ustanowionych przez ustawodawcę zasad sprzedaży napojów alkoholowych oraz do dowolności w zakresie ustalania liczby naruszeń. Tym samym nie można zgodzić się z wyrażonym przez skarżącą w skardze kasacyjnej poglądem, iż użyte w powołanym przepisie określenie "sprzedaż" "...należy rozumieć nie jako jednorazowy akt (...), ale jako proces polegający na dokonywaniu kilku takich transakcji". Nie można też przychylić się do poglądu skarżącej, że przewidziana w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sankcja jest nieadekwatna do popełnionego czynu. Wypada bowiem zauważyć, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi jeden z instrumentów w walce ze zjawiskiem alkoholizmu i stanowi sankcję administracyjną za naruszenie zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18, ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W związku z tym dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy nie ma znaczenia wina sprzedawcy, nie jest też ważne, czy przedsiębiorca miał świadomość, że dokonuje sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej, jak też, czy dokonał sprzedaży osobiście, czy przez zatrudnionego pracownika, na którego działanie nie miał wpływu w momencie dokonywania sprzedaży i w końcu nie ma znaczenia ewentualny aspekt ekonomiczny. Przeciwdziałanie zjawiskom społecznym, takim jak alkoholizm nie może bowiem podlegać relatywizacji w zderzeniu z interesem ekonomicznym podmiotu gospodarczego. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika bowiem, iż nadrzędnym celem powołanej ustawy jest ochrona prawidłowego fizycznego, psychicznego i społecznego rozwoju społeczeństwa. Oznacza to, że celem cofnięcia zezwolenia nie jest tylko spowodowanie dolegliwości dla naruszającego prawo, ale przede wszystkim zapewnienie ochrony (w tym ochrony prewencyjnej) wartości i dóbr, w które godziło naruszanie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Dlatego też, mimo, że omawiany przepis jakkolwiek zawiera dość restryktywne rozwiązanie, to nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wynikającej z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Ratio legis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest dążenie do eliminowania z obrotu napojami alkoholowymi tych przedsiębiorców, którzy dopuszczają się naruszeń zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Przedsiębiorca, który sprzedał piwo osobie nieletniej, chociażby jednokrotnie, nie daje rękojmi, że nie będzie tak postępował w przyszłości, a tym samym nie daje rękojmi należytej realizacji zadań wynikających z powołanej ustawy. Dlatego też w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad obrotem napojami alkoholowymi, można wyciągnąć dalej idące konsekwencje, sprowadzające się w efekcie do cofnięcia nie tylko zezwolenia, z którym związane jest naruszenie, ale także pozostałych zezwoleń udzielonych podmiotowi i dotyczących danego punktu handlowego (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07). Tak więc przedsiębiorca z uwagi na rodzaj chronionego dobra, jak też z uwagi na fakt, iż dochowanie ustawowych zasad dystrybuowania napojów alkoholowych w istocie jest uzależnione od sprzedawcy tych napojów, jest zobowiązany zorganizować sprzedaż napojów alkoholowych w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. Toteż ryzyko ewentualnej utraty (na jakiś czas) zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi obciążą wyłącznie tego przedsiębiorcę. Należy jednak zauważyć, iż przedsiębiorca ma możliwość uniknięcia negatywnych konsekwencji cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi. Na mocy art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedawca ma bowiem prawo do wylegitymowania nabywcy napoju alkoholowego. Skorzystanie z tego uprawnienia zależy wyłącznie od woli sprzedawcy i przysługuje bez względu na sposób postrzegania wieku osoby kupującej. Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Końcowo wypada zauważyć, iż zaprezentowane powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym na przestrzeni ostatnich lat orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 148/05; wyrok z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 111/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 923/08; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 167/10; wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r.), w którym dokonano odmiennej interpretacji art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, niż wynika to z wyroku z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 714/98, na który powołuje się wnosząca skargę kasacyjną. Natomiast, podniesiona przez skarżącą okoliczność, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał własnej interpretacji art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie mieści się w granicach zarzutu naruszenia prawa materialnego i ewentualnie mogłaby stanowić podstawę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.