II GSK 167/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. I. "R." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 246/09 w sprawie ze skargi H. S. I. "R." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt. II SA/Po 246/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę H. Spółdzielni I. "R." – Z. P. C. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz.473 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), cofnął zezwolenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa pow. 4,5 % przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w określonym sklepie wydanego dla "R." H. S. I. Z. P. C. w P. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Sąd Rejonowy N. i W. w P. Wydział VI Grodzki warunkowo umorzył postępowanie karne przeciwko J. B. podejrzanej o to, że w dniu [...] stycznia 2008 r. będąc pracownikiem sklepu "R." sprzedała alkohol w postaci nalewki czarnej osobie, której zachowanie wskazywało, że znajduje się w stanie nietrzeźwości. W ocenie organu, wyrok warunkowo umarzający postępowanie w tej sprawie przesądził kwestię naruszenia przepisów art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W wyniku rozpatrzenia odwołania H. S. I. "R." – Z. P. C. w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że fakt sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej jest potwierdzony wyrokiem Sądu warunkowo umarzającym na okres próby jednego roku postępowanie przeciwko J. B. – sprzedawczyni w sklepie, oskarżonej o przestępstwo z art. 43 ust.1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości. Powyższy wyrok przesądził o tym, że naruszono przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Organ II instancji zaznaczył, że za sprzedaż alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym w punkcie sprzedaży odpowiada właściciel danego punktu, który posiada właściwe zezwolenie. Zatem dla organu cofającego zezwolenie w świetle art. 18 ust.10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości istotny jest fakt sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej lub nieletniej. W rozpoznawanej sprawie fakt ten uznano za bezsporny, gdyż wynika z wyroku Sądu i nie ma w związku z tym obowiązku przeprowadzenia przesłuchań świadków w celu sprawdzenia słuszności lub poprawności tego wyroku. Od powyższej decyzji H. S. I. "R." – Z. P. C. w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. nie uwzględnił zarzutu strony skarżącej, że jednorazowy i niezawiniony akt sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej nie może być przesłanką do natychmiastowego cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd I instancji podkreślił, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jednorazowe naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sprzedaż alkoholu osobie nietrzeźwej lub nieletniej, obliguje właściwy organ do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd I instancji wskazał na treść art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, pod kredyt lub pod zastaw. Według Sądu I instancji, wykładnia językowa cytowanego przepisu jednoznacznie potwierdza tezę, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie poniżej 18 roku życia lub osobie nietrzeźwej jest wystarczającą i uzasadnioną przyczyną do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na obrót takimi napojami. W ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jedynie wielokrotnych aktów naruszeń zakazu sprzedaży tych napojów osobom nieletnim i nietrzeźwym to wprowadziłby w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości regulację analogiczną do regulacji w pkt 3 tego przepisu, który wyraźnie stanowi, że zezwolenie cofa się w przypadku powtarzającego się, co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą alkoholu przez dany punkt sprzedaży. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowość wykładni językowej potwierdza wykładnia systemowa art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ograniczenie obywatelom dostępu do alkoholu przez cofnięcie przedsiębiorcom zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku jednorazowego naruszenia ustawowych zasad ich dystrybuowania, jest jednym z instrumentów, w jaki ustawodawca wyposażył organy jednostek samorządu terytorialnego w celu eliminacji zjawiska alkoholizmu. W skardze kasacyjnej H. S. I. "R." – Z. P. C. w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię – interpretację art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła że jednorazowy i niezawiniony akt sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej nie może być przesłanką do natychmiastowego cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wniosek ten skarżąca sformułowała na podstawie analizy orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w identycznym stanie faktycznym sprawy na przestrzeni kilku lat np. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1998 r. o sygn. akt II SA 714/98, w którym Sąd ten stwierdził, że sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia nie może mieć miejsca w przypadku jednorazowego i incydentalnego nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi. Mając powyższe na uwadze, strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wskazała, że jednorazowy i niezawiniony akt sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej nie może skutkować natychmiastowym cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przystępując do oceny zasadności zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego podkreślić należy, że ocena w postępowaniu kasacyjnym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie lub jego błędną wykładnię jest możliwa tylko na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, który jest objęty hipotezą normy prawnej, względnie, gdy naruszenie przepisów postępowania nie jest objęte zarzutami skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgłasza zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że strona skarżąca nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W związku z powyższym należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Sąd Rejonowy N. i W. w P. Wydział VI Grodzki warunkowo umorzył na okres próby jednego roku postępowanie karne przeciwko J. B. podejrzanej o to, że w dniu [...] stycznia 2008 r. będąc pracownikiem sklepu "R." sprzedała alkohol w postaci nalewki czarnej osobie, której zachowanie wskazywało, że znajduje się w stanie nietrzeźwości. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie został zakwestionowany fakt jednorazowej sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.18 ust. 10 pkt 1 ustawy z 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędną wykładnię. Należy więc w tym miejscu przypomnieć, iż w orzecznictwie NSA konsekwentnie prezentowany jest pogląd wskazujący na to, że naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nastąpić może w sytuacji, gdy Sąd I instancji zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji. Stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej strona winna zatem nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd administracyjny jest niewłaściwa (vide wyrok NSA z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06 niepublikowany, wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07). Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Z kolei art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że zezwolenie o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, pod kredyt lub pod zastaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że wykładnia językowa cytowanego przepisu jednoznacznie potwierdza tezę, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie nietrzeźwej jest wystarczającą i uzasadnioną przyczyną do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na obrót takimi napojami. W orzecznictwie sądowym aktualnie reprezentowany jest jednolicie pogląd, że jednorazowe naruszenie zasady sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, pod kredyt lub pod zastaw, obliguje właściwy organ do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 148/05, z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06, z dnia 29 września 2007 r., sygn. akt II GSK 111/07, z dnia 14 maja 2009, sygn. akt II GSK 923/08). Odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na uzasadnienie prezentowanego stanowiska do poglądu wyrażonego w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 371/06 nie jest trafne, gdyż wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 270/06. Także w literaturze przedmiotu nie został zaaprobowany pogląd przedstawiony w skardze kasacyjnej odnośnie wykładni art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) cyt. ustawy (por. R. Sawuła "Glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 1157/04", ZNSA 2006 Nr 4-5/194). Trafnie także Sąd I instancji, w uzupełnieniu wykładni językowej, odwołał się do wykładni systemowej art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazując, iż z tych przepisów wynika, że przeciwdziałanie patologicznym zjawiskom społecznym, takim jak alkoholizm, jest celem nadrzędnym ustawy, który nie podlega, co do zasady, relatywizacji w zderzeniu z interesem ekonomicznym podmiotów gospodarczych zajmujących się handlem napojami alkoholowymi. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie także w orzecznictwie NSA (vide wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 149/09 niepublikowany). Uwzględniając powyższą argumentację zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za całkowicie bezzasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.