II GSK 149/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. D. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 606/08 w sprawie ze skargi J. M. D. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. D. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2008 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa – oddalił skargę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.); dalej: u.w.t., oraz art. 104 k.p.a. cofnął "J. M. D. S.A." w K. zezwolenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa w placówce przy ul.[...] w B. przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że pracownica tego sklepu A. K. sprzedała cztery piwa puszkowe osobie niepełnoletniej – K. N. i naruszyła tym samym art. 15 ust. 1 pkt 2 u.w.t. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz przepisy art. 77 § 1 i 80, 107 § 3 k.p.a. i art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w zw. art. 15 ust. 1 pkt 2 u.w.t. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu w świetle zebranych dowodów nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustalenia faktyczne w sprawie zostały przeprowadzone prawidłowo a jednym z elementów stanu faktycznego był wyrok Sądu Grodzkiego w B z dnia 10 października 2007 r. warunkowo umarzający postępowanie ws. A. K. w związku ze sprzedażą alkoholu osobie nieletniej na terenie sklepu "B.". Organ odwoławczy podkreślił, że wykładnia celowościowa art. 18 ust. 10 pkt 3 u.w.t. prowadzi do wniosku, aby za każde jednorazowe i co więcej niezawinione złamanie zakazów określonych w wymienionym przepisie przez przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych stosować sankcję cofnięcia temu podmiotowi zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. spółka "J. M.D. S.A." powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Spółka zarzuciła bezzasadne oparcie ustaleń na orzeczeniu sądu karnego - Sądu Grodzkiego w B. warunkowo umarzającym postępowanie wobec sprzedawczyni sklepu oraz brak podstaw do cofnięcia zezwolenia w wypadku jednorazowego naruszenia przepisów ustawy. Powołując się na naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i oraz przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji względnie jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. podkreślił, że zgodnie z materiałem zebranym w aktach sprawy, prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia 10 października 2007 r. - XVI K 1867/07 uznano, że A. K. w dniu 26 maja 2007 r. około godziny 20:20 w sklepie B. przy ul. [...] w B. pracując na stoisku z napojami alkoholowymi sprzedała nieletniemu K. N. (16 lat) cztery piwa puszkowe i popełniła w ten sposób przestępstwo określone w art. 43 ust. 1 u.w.t. Skarżący nie kwestionował, że był to jego punkt sprzedaży alkoholu oraz że A. K. była przez niego zatrudniona. Wobec tego Sąd I instancji nie uwzględnił stanowiska skarżącej co do braku jednoznacznych ustaleń w sprawie, że pracownica sklepu "B." sprzedała piwo osobie niepełnoletniej. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu, że jednorazowe naruszenie ustawowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobie niepełnoletniej uzasadniało cofnięcie stronie zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd I instancji podniósł, że wykładnia systemowa art. 1 ust, 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz wykładnia językowa art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" i art. 18 ust. 10 pkt 3 u.w.t. uzasadniają cofnięcie zezwolenia przedsiębiorcy w przypadku jednorazowej sprzedaży alkoholu osobie niepełnoletniej. Sąd I instancji powołał się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii w tej kwestii w tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II GPS 2/07, w której to NSA stwierdził, że w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa (art. 18 ust. 3 pkt 1), organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu. W ocenie Sądu I instancji wina, a tym samym świadomość działania pracownika sklepu (lokalu) sprzedającego napój alkoholowy osobie w wieku poniżej osiemnastu lat, nie należy do przesłanek rzutujących na cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w danej placówce. W konkluzji Sąd I instancji nie stwierdził uchybień przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. prowadzących do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a , oddalił skargę. II W skardze kasacyjnej "J. M. D. S.A." wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa pełnionego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: a) przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy : 1. art. 1 i 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a poprzez wadliwe dokonanie kontroli decyzji i postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa pod względem zgodności z prawem w wyniku uchybienia obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oderwaniu od akt sprawy, 4. art. 11 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w istocie wiążącego charakteru wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne, 5. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz a contrario art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa. b) przepisów prawa materialnego: 1. art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 u.w.t. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2. art. 10 ust. 1 i 2 i art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) przez niewłaściwe zastosowanie, 3. art. 83 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2, 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. Nr 68, poz. 449) przez niewłaściwe zastosowanie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca szczegółowo odniosła się do przedstawionych zarzutów. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 70 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ustawodawca w art. 1 p.p.s.a. zawarł definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej i określił w ten sposób zakres stosowania ustawy procesowej. Istotą sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola działalności administracji publicznej. Do pojęcia kontroli administracji publicznej ustawodawca odwołuje się również w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną kontrola ta została dokonana wadliwie przede wszystkim dlatego, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że powołanie się na warunkowo umorzone postępowanie karne zwalnia organ administracji publicznej od poczynienia samodzielnych ustaleń w sprawie. Zgodnie z art. 66 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.) Sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli okoliczności popełnienia czynu, w tym wina sprawcy, nie budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że prawomocnym wyrokiem Sądu Grodzkiego w B. o sygn. XVI K 1867/07 z dnia [...] października 2007 r. warunkowo umorzono postępowanie karne przeciwko pracownicy sklepu oskarżonej o czyn z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegający na sprzedaży wbrew przepisom wymienionej ustawy osobie nieletniej czterech piw. W sentencji tego orzeczenia określono czyn karalny – sprzedaż napoju alkoholowego (piwa osobie nieletniej). Sąd umorzył warunkowo postępowanie ustalając, że okoliczność popełnienia tego czynu, w tym wina sprawcy, nie budzą wątpliwości. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny. Materialna prawomocność wyroku sądu oznacza, że wiąże on Sąd, który go wydał, strony a także inne podmioty. Wiąże więc również organ administracji publicznej i sąd administracyjny orzekające w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu naruszenia prawa wyczerpującego znamiona czynu karnego określonego w art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stwierdzonego wspomnianym wyrokiem Sądu Grodzkiego z [...] października 2007 r. W związku z tym organy administracji publicznej nie tylko nie miały obowiązku, ale nie mogły czynić własnych ustaleń co zaistnienia okoliczności faktycznych stanowiących przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody jakoby będące przedmiotem oceny zdarzenie było wynikiem prowokacji funkcjonariuszy Straży Miejskiej w B. nie ma żadnego wpływu na kontrolę ustalenia, że doszło do sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany ostatnio przepis dotyczy elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku. Aczkolwiek uzasadnienie sporządza się po zapadnięciu orzeczenia kończącego postępowanie przed Sądem I instancji, naruszenie tego przepisu może być kwalifikowane jako mające wpływ na wynik sprawy, ale tylko w sytuacji gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, LEX nr 1185/07). Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wymaganych prawem elementów. Twierdzi natomiast, że Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował ustalenia faktyczne organów administracji publicznej. To, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu nie czyni skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany jako naruszony art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje przesłanki wydania wyroku w ten sposób, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić wtedy, gdyby wyrok wydano mimo tego, że rozprawy nie zamknięto, względnie wtedy, gdyby wyrok wydano na podstawie materiału dowodowego innego niż zgromadzony przez organy administracji publicznej, ewentualnie uzupełniony o fakty powszechnie znane lub dowody uzupełniające (art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Sąd I instancji nie naruszył art. 11 p.p.s.a. , zgodnie z którym jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wiążą sąd administracyjny. Nie twierdził, że to Sąd wiązały ustalenia wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne. Zaakceptował natomiast ustalenia organów administracji publicznej oparte na ustaleniach, co do faktów zawartych w sentencji prawomocnego wyroku Sądu zapadłego w sprawie karnej. Ocena prawidłowości stanowiska w tej kwestii została już przedstawiona. Zarzut naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz a contrario art. 151 p.p.s.a. sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji mimo, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. Do zarzutów naruszeń przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny już się odniósł. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną przedstawione dalej. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że według literalnej wykładni cytowanych przepisów sformułowanie "nieprzestrzeganie zasad sprzedaży" oznacza, że nie uzasadnia cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej, a dopiero kilkukrotne przypadki naruszenia, które zakwalifikować by trzeba jako "nieprzestrzeganie zasad". Błędna wykładnia określonej normy prawnej to nic innego, jak mylne zrozumienie jej treści. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tak zwany błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Łączne zarzucenie obu form naruszenia prawa materialnego stanowi niekonsekwencję, jeśli zważyć, że skuteczność twierdzenia, iż Sąd mylnie rozumie normę prawną czyni zbędnym powoływanie się na błąd w subsumpcji. Wadliwe skonstruowanie zarzutu nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do niego, jako że możliwe jest odtworzenie granic zaskarżenia. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Z kolei art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że zezwolenie o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, pod kredyt lub pod zastaw. Wykładnia językowa cytowanego przepisu jednoznacznie potwierdza tezę, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie poniżej 18 roku życia jest wystarczającą i uzasadnioną przyczyną do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na obrót takimi napojami. W rozpoznawanej sprawie sprzedaż alkoholu osobie nieletniemu została dokonana jednorazowo. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jedynie wielokrotnych aktów naruszeń zakazu sprzedaży (podawania) tych napojów osobom nieletnim to wprowadziłby w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy regulację analogiczną do regulacji w pkt 3 tego przepisu. Przepis art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy wyraźnie stanowi, że zezwolenie cofa się w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą alkoholu przez dany punkt sprzedaży. Prawidłowość wykładni językowej potwierdza wykładnia systemowa odnoszona do art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z tych przepisów jednoznacznie wynika, że przeciwdziałanie patologicznym zjawiskom społecznym, takim jak alkoholizm, jest celem nadrzędnym ustawy, który nie podlega, co do zasady, relatywizacji w zderzeniu z interesem ekonomicznym podmiotów gospodarczych zajmujących się handlem napojami alkoholowymi. Ograniczenie obywatelom dostępu do alkoholu przez cofnięcie przedsiębiorcom zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku jednorazowego naruszenia ustawowych zasad ich dystrybuowania, jest jednym z instrumentów, w jaki ustawodawca wyposażył organy jednostek samorządu terytorialnego w celu eliminacji zjawiska alkoholizmu. Przedsiębiorca może uniknąć negatywnych konsekwencji, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jeżeli skorzysta z uprawnienia określonego w art. 15 ust. 2. W przepisie tym przyznano sprzedawcy prawo do wylegitymowania nabywcy napoju alkoholowego w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do wieku nabywcy. Zaniechanie sprzedawcy polegające na nieskorzystaniu z tego uprawnienia powoduje względem przedsiębiorcy ryzyko utraty na jakiś czas prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. W przedstawionym stanie prawnym, wymieniony jako pierwszy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny. Zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 i art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 83 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. Nr 68, poz. 449) oparte są na założeniu, że Sąd I instancji "stworzył" odmienną od zawartej w ustawie normę prawną, zgodnie z którą jednorazowa sprzedaż osobie nieletniej stanowi podstawę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jak wykazano, prawidłowa wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i innych przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że nawet jednorazowa sprzedaż z naruszeniem zakazu dotyczącego osób nieletnich uzasadnia cofnięcie zezwolenia. Taka interpretacja art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie jest przejawem prawotwórczej działalności Sądu, dlatego oba zarzuty są chybione. Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.