II GSK 270/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Jan Kacprzak Edward Kierejczyk Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 371/06 w sprawie ze skargi "M." Spółki z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 371/06 w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu – uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 listopada 2005 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "M." Sp. z o.o. kwotę 755 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku przytoczył następujący stan sprawy: Funkcjonariusze Straży Miejskiej m.st. Warszawy pełniąc służbę w dniu 1 grudnia 2004 r. zauważyli idącego "wężykiem" mężczyznę, który wszedł do sklepu spożywczego, a następnie wyszedł z butelką. Po zatrzymaniu mężczyzna ten wskazał na ekspedientkę sklepu należącego do "M." Sp. z o.o., mieszczącego się w Warszawie przy ulicy G., jako na osobę, która sprzedała mu alkohol. W wyniku przeprowadzonego badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu ustalono, że mężczyzna znajdował się w stanie nietrzeźwości (zawartość alkoholu wynosiła 2,28‰). Funkcjonariusze przekazali sprawę do Komendy Rejonowej Policji Warszawa III celem podjęcia dalszych czynności, w toku których przesłuchano ekspedientkę oraz kierowniczkę sklepu. W ich ocenie mężczyzna ten nie wyglądał na pijanego i nie zachowywał się agresywnie. Jednocześnie do Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu m.st. Warszawy skierowany został wniosek o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie należącym do "M." Sp. z o.o., mieszczącym się przy ul. G. w Warszawie. Prokuratura Rejonowa w Warszawie postanowieniem z dnia 17 grudnia 2004 r. umorzyła postępowanie przygotowawcze w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych osobie nietrzeźwej wobec znikomej szkodliwości społecznej czynu, jako że mężczyzna, pomimo że był w stanie nietrzeźwości, zachowywał się spokojnie i nie wyrządzał nikomu szkody, ani nie zakłócał porządku publicznego. Decyzją z dnia 29 listopada 2005 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy cofnął "M." Sp. z o.o. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym przy ul. G. w Warszawie. Jednocześnie dwoma innymi decyzjami z tej samej daty organ I instancji cofnął zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w przedziałach o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, a także o zawartości powyżej 18% alkoholu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika jednoznacznie, iż sprzedawczyni dokonała sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej. Zdaniem organu naruszenie zakazu sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej. w sklepie przy ul. G. zostało udowodnione zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu prokuratorskim. Organ I instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne i postępowanie karne są względem siebie autonomiczne. Zdaniem organu niepodważalnym faktem jest stwierdzenie Prokuratury, że w przedmiotowym sklepie doszło do sprzedaży alkoholu osobie będącej w stanie nietrzeźwości. Regulacja zawarta w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi brzmi jednoznacznie i nie pozostawiała organowi miejsca na uznanie. Zdaniem organu w przypadku sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej wystarczający jest sam fakt sprzedaży alkoholu, bez konieczności udowadniania, że sprzedaż dokonana została osobie nietrzeźwej świadomie. Organ I instancji podniósł ponadto, że jednorazowe naruszenie zakazu sprzedaży alkoholu daje podstawę do cofnięcia zezwolenia. Orzekając w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 29 grudnia 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 listopada 2005 r. Dwoma innymi decyzjami z tej samej daty organ II instancji utrzymał w mocy pozostałe dwie decyzje Prezydenta m.st. Warszawy cofające zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w pozostałych dwóch przedziałach zawartości alkoholu. Organ odnosząc się do zarzutów strony podniósł, że w chwili zakupu butelki wina klient był już w stanie nietrzeźwym, a więc ustalenie, czy zakupiony alkohol spożył bezzwłocznie było bez znaczenia dla sprawy. Zdaniem organu odwoławczego jednorazowe naruszenie zakazu sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej jest wystarczającą podstawą do cofnięcia zezwolenia. Organ wskazał, że skoro patrol Straży Miejskiej nie miał żadnych wątpliwości co do stanu nietrzeźwości kupującego alkohol, to nie można dać wiary twierdzeniom strony, że sprzedawczyni miała trudności z dokonaniem prawidłowej oceny jego stanu. Zdaniem organu odwoławczego osoba prowadząca działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży alkoholu ma obowiązek dołożenia szczególnej staranności w przestrzeganiu wszystkich przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, warunkujących posiadanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jest również odpowiedzialna za swoich pracowników, gdyż wykonują oni powierzone im czynności w imieniu przedsiębiorcy. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zakaz wynikający z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy został złamany, co uzasadniało cofnięcie zezwolenia. Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zostały wdane z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Organ dokonał niewłaściwej wykładni w/w przepisów polegającej na przyjęciu, że wystarczające dla cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest samo stwierdzenie sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej. Zdaniem Sądu, organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie oparte na materiale dowodowym przyjęcie za udowodnioną tezy, iż sprzedawczyni zatrudniona w sklepie skarżącej dopuściła się w dniu 1 grudnia 2004 r. sprzedaży alkoholu osobie, której zachowanie wskazywało w chwili zakupu, że znajduje się w stanie nietrzeźwości. Sąd wskazał, że organy administracji publicznej cofnęły skarżącej zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych organ cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Zasady sprzedaży i podawania napojów alkoholowych sformułowane są w art. 15 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, który zawiera zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości. Sąd I instancji zaznaczył, że definitywne ustalenie, czy dana osoba znajduje się w stanie nietrzeźwości, czy tylko w stanie po użyciu alkoholu jest możliwe po przeprowadzeniu specjalistycznych badań w tym zakresie. W praktyce ocena, czy zachowanie danej osoby wskazuje na stan nietrzeźwości, czy tylko na stan po użyciu alkoholu może okazać się trudna, gdyż powszechnie wiadomo, że alkohol jest różnie tolerowany przez różne osoby. Powszechnie znane są takie zachowania, które wskazują, iż dana osoba może znajdować się w stanie nietrzeźwości. Sąd zaznaczył, że określenie "osoba, której zachowanie wskazuje, że znajduje się w stanie nietrzeźwości" w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie koresponduje jednoznacznie z dyspozycją przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) tej ustawy, gdzie jest mowa o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym, jako przyczynie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Użyte w obu przepisach pojęcia nie są tożsame. Zdaniem Sądu stan nietrzeźwości zdefiniowany w art. 46 ust. 3 cytowanej ustawy nie jest tożsamy z zachowaniem się wskazującym na stan nietrzeźwości. Stan nietrzeźwości określa się według zawartości alkoholu w organizmie, co nie musi być widoczne (zauważalne) w zachowaniu człowieka. Mając na uwadze dyspozycję przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Sąd uznał a contrario, iż nie zostaną naruszone zasady obrotu napojami alkoholowymi, jeżeli zachowanie osoby, której sprzedano alkohol, nie wskazywało, iż osoba ta znajduje się w stanie nietrzeźwym. Wobec różnej tolerancji alkoholu przez różne osoby może zdarzyć się w praktyce taka sytuacja, że alkohol zostanie sprzedany osobie faktycznie nietrzeźwej, choć jej zachowanie wcale nie będzie wskazywało na to, że znajduje się ona w stanie nietrzeźwym. Sprzedawca nie zawsze ma możliwość jednoznacznego ustalenia, czy dana osoba znajduje się w stanie nietrzeźwości. Sąd I instancji stwierdził, że uznać należy, iż w świetle przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi może budzić pewną wątpliwość, czy jednorazowe naruszenie zasady obrotu napojami alkoholowymi (np. jeden przypadek sprzedaży alkoholu osobie, której zachowanie wskazuje, że znajduje się w stanie nietrzeźwości, czy też osobie, która: nie ukończyła 18 roku życia) stanowi już naruszenie zasad skutkujące cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie Sądu, nie zostało jednoznacznie ustalone, czy pracownik skarżącej spółki sprzedał w dniu 1 grudnia 2004 r. alkohol osobie, której zachowanie wskazywało, że znajduje się w stanie nietrzeźwości. Organy obu instancji rozstrzygając w sprawie poprzestały wyłącznie na stwierdzeniu, że ujawnienie przypadku sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej samo w sobie skutkuje koniecznością cofnięcia posiadanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ponadto zdaniem Sądu, organy dokonując oceny materiału dowodowego zupełnie pominęły zarówno zeznania samej sprzedawczyni i kierowniczki sklepu, które wskazywały, że osoba kupująca alkohol nie zachowywała się tak, jakby była w stanie nietrzeźwym, jak również nie odniosły się w pełni do ustaleń postępowania przygotowawczego, które zostało umorzone. Ustalenia postępowania karnego, choć nie mają przesądzającego charakteru, to mogą świadczyć o tym, że zachowanie klienta w chwili dokonywania zakupu nie wskazywało, iż znajdował się w stanie nietrzeźwości. Sytuacja taka zobowiązuje organ administracji publicznej do szczegółowego wyjaśnienia sprawy i ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do ustaleń organów ścigania, zwłaszcza gdy w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest wystarczające dla cofnięcia zezwolenia powołanie się wyłącznie na fakt, że osoba kupująca alkohol była nietrzeźwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) organ zarzucił Sądowi I instancji wydanie powyższego wyroku z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a), w związku z art. 46 ust. 2 i 3, ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji jest niewłaściwa, gdyż dokonana jest sprzecznie z literalną treścią art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) cytowanej ustawy, w którym nie posłużono się definicją "stanu po użyciu alkoholu" albo "stanu nietrzeźwości" z art. 46 ust. 2 i 3 tej ustawy, lecz mowa jest tam o "nietrzeźwym". W ocenie SKO podobieństwo terminologii nie oznacza tożsamości tych pojęć. Skoro ustawodawca nie posłużył się w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a) ustawy definicją określoną w art. 46, to nie można tego faktu uznać jako przypadkowy i niezamierzony, gdyż przeczyłoby to zasadzie racjonalności prawodawcy. Przyjęcie zaś tożsamości tych dwóch pojęć spowodowało zastosowanie wykładni synonimicznej i przypisanie tej samej treści podobnym, lecz różnym zwrotom. Organ podnosi również, że w takim stanie prawnym należy uznać, iż ustawodawca posłużył się terminem "nietrzeźwym" w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy w szerokim znaczeniu, nie wiążąc tej cechy z przekroczeniem stanów określonych w art. 46 ust. 2 i 3. Nie sposób bowiem za trzeźwego uznawać człowieka, u którego zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu przekracza 2 promille - co wykazano w sprawie. Należy mieć na względzie, że celem takiego sformułowania przepisu jest ograniczenie patologii związanej z nadużywaniem alkoholu i realizowany jest on między innymi poprzez zakaz sprzedaży napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym - i to niezależnie od stopnia tej nietrzeźwości. W tego rodzaju przypadkach istnieje szczególna potrzeba stosowania wykładni celowościowej wynikająca z określonej przez ustawodawcę konieczności zwalczania alkoholizmu. Dodatkowo SKO podniosło, iż Sąd I instancji nieprawidłowo wskazał, że cofnięcie zezwoleń jest zasadne przy wielokrotnym dopuszczeniu się naruszenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym. Zdaniem organu względy celowościowe i wykładnia gramatyczna prowadzą do innej konkluzji, która znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie organu zastosowanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, mającej znaczenie dla prowadzenia postępowania administracyjnego, spowodowało także błędną ocenę naruszenia przepisów postępowania i dlatego w uzasadnieniu wyroku wadliwie postawiono zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, gdyż uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) w związku z art. 46 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi "nie koresponduje" z przepisem art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a) tej ustawy. Przepisy te wymagają jedynie dokonania wykładni w celu ustalenia treści normy prawnej, która jest w nich zawarta. Jedną z zasad sprzedaży napojów alkoholowych jest zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym, którego nieprzestrzeganie uzasadnia cofnięcie zezwolenia (art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a) ). Treść tego zakazu nie może być jednak rozumiana w oderwaniu od przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, który wiąże ten zakaz z "osobą, której zachowanie wskazuje, że znajduje się w stanie nietrzeźwości". Oznacza to, że zakaz sprzedaży napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym należy rozumieć w ten sposób, iż konieczne jest także uwzględnienie zachowania się osoby, której sprzedawany jest napój alkoholowy – chodzi o takie zachowanie, które stwarza realne możliwości oceny, iż osoba kupująca napój alkoholowy jest w stanie nietrzeźwości. Takie rozumienie tego zakazu stwarza realne możliwości jego przestrzegania przez przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych i ich pracowników. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stan nietrzeźwości określa art. 46 ustawy, jako stan, gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi 0,5‰. Wprawdzie Sąd I instancji zwrócił uwagę na takie rozumienie zakazu sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej, to jednak wadliwie zakwestionował ustalenia i ocenę dowodów dokonaną przez organy. Stanowisko organów, co do naruszenia zakazu sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej zostało przekonująco uzasadnione także w tym zakresie, iż była to sprzedaż dokonana osobie, której zachowanie wskazywało, że znajduje się w stanie nietrzeźwości. Organ ustalił bowiem, że stan nietrzeźwości osoby, której sprzedano napój alkoholowy został zauważony przez funkcjonariuszy straży miejskiej. Zachowanie się tej osoby, wskazującej na jej stan nietrzeźwości, przed wejściem do sklepu zwróciło uwagę i było przyczyną podjęcia przez nich interwencji. Nie sposób więc zakładać, że określone zachowanie tej osoby, zauważone przez funkcjonariuszy straży miejskiej nie mogło być zauważone przez pracownika sklepu, który sprzedawał tej osobie alkohol. Należy przy tym uwzględnić znaczny stopień nietrzeźwości stwierdzony u tej osoby w krótkim czasie po sprzedaży napoju alkoholowego (20 minut), a także porę dnia, w której dokonano sprzedaży (godzina 7.35). W tych okolicznościach nie było więc wystarczających podstaw do podważenia oceny organów, że pracownik skarżącej spółki dokonał sprzedaży napoju alkoholowego osobie, której zachowanie wskazywało, iż znajduje się w stanie nietrzeźwości. Sprawa była więc wyjaśniona w stopniu wystarczającym do ustalenia, iż naruszony został zakaz sprzedaży napoju alkoholowego osobie nietrzeźwej, co uzasadniało cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a) ustawy. Nie można również podzielić stanowiska Sądu, że jednorazowe naruszenie zasad sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej nie powinno prowadzić do cofnięcia zezwolenia. Pogląd ten, na poparcie którego przywołany został wyrok NSA z dnia 7 lipca 1998 r. nie jest trafny, ponieważ z przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy nie można wyprowadzić wniosku, iż o naruszeniu zasad sprzedaży napojów alkoholowych można mówić wtedy, gdy nastąpiło kilka zdarzeń (co najmniej 2), stanowiących zakazaną sprzedaż napojów alkoholowych. Taki pogląd jest prezentowany jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego począwszy od 1 stycznia 2004 r. (patrz wyroki NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 148/05, z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06 ) Nie jest również przekonujące stanowisko Sądu I instancji, iż sankcja - cofnięcie zezwolenia byłaby niewspółmierna w przypadku jednorazowego naruszenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobie nietrzeźwej. Cele ustawy wyrażone w preambule, a także ściśle określony sposób prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie obrotu napojami alkoholowymi i ograniczenia w dostępności alkoholu wskazują, że osoby prowadzące sprzedaż alkoholu powinny przestrzegać przepisy ustawy z najwyższą starannością. W odniesieniu do takiej działalności nie można więc przyjąć, że określone w ustawie sankcje za naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych są zbyt rygorystyczne w stosunku do popełnionych naruszeń ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tej samej ustawy.