II SA/Go 473/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. i S.B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], którą to organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie warunków technicznych istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki numerze ewidencyjnym gruntu [...] (jednostka ewidencyjna [...] Miasto [...]) przy ulicy [...], poprzez wypełnienie otworów okiennych luksferami w ścianie bocznej wschodniej (2 na parterze i 2 na poddaszu użytkowym). 1.1. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych we wskazanym wyżej budynku mieszkalnym jednorodzinnym polegających na wbudowaniu czterech okien zwykłych w ścianie zewnętrznej, od strony działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...] nakazał A.K. usunąć stwierdzone nieprawidłowości w zakresie warunków technicznych przez wypełnienie otworów okiennych luksferami w ścianie bocznej wschodniej (2 na parterze i 2 na poddaszu użytkowym) w terminie do [...] października 2017r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i stała się ostateczna. 1.2. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ powiatowy zawiadomił A.K. o wyznaczeniu na dzień [...] listopada 2017 r. terminu kontroli sprawdzającej wykonanie obowiązku. W wyniku kontroli ustalono, że w otworach okiennych zostały osadzone luksfery na zewnątrz do konstrukcji budynku. Od strony pomieszczeń budynku pozostawiono okna z roletami. Zamontowane luksfery zostały wykonane jako moduł jednoelementowy z ognioodpornych pustaków z gotowym systemem montażu, oraz, że luksfery przy pomocy kotew zostały zamocowane do ściany konstrukcyjnej. Do protokołu oględzin organ dołączył dokumentację fotograficzną, deklarację właściwości użytkowych pustaka szklanego, opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej, projekt zagospodarowania terenu oraz krajową deklarację zgodności bramy kurtynowej rolowanej GSF KPR. 1.3. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Decyzja ta na skutek odwołania T. i S. B. została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wątpliwości dotyczące prawidłowości oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2017r., które zostały przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego polegającym na braku powiadomienia wszystkich stron postępowania o zamiarze przeprowadzenia tej czynności. 1.4. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w dniu [...] stycznia 2019 r., po dokonaniu zawiadomienia wszystkich stron, organ I instancji przeprowadził oględziny. W sporządzonym z oględzin protokole kontroli stwierdzono, że w otworach okiennych od strony nieruchomości nr [...] zamontowano luksfery w warstwie docieplenia. Od strony pomieszczeń budynku pozostawiono okna z roletami. Zamontowane luksfery zostały wykonane jako moduł i przy pomocy specjalnych kotew przymocowane do ściany konstrukcyjnej. Są to moduły jednoelementowe z ogniotrwałych pustaków z gotowym systemem montażu. W protokole wskazano również, że A.K. nie zgodziła się na wejście państwa B. na jej posesję. 1.5. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powiatowy powołując się na wyniki kontroli i dwukrotnych oględzin wskazał, że w oknach zostały osadzone luksfery, zaś od wewnątrz pomieszczeń pozostawiono okna z roletami. Zamontowane luksfery zostały wykonane jako moduł jednoelementowy z ognioodpornych pustaków z gotowym systemem montażu oraz, że luksfery za pomocą specjalnych kotew zostały zamocowane do ściany konstrukcyjnej. Zgodnie z przedłożonymi przez stronę dokumentami, w szczególności z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zastosowane rozwiązanie spełnia obowiązujące warunki techniczno-budowlane, ponieważ zastosowane pustaki szklane są elementem oddzielenia przeciwpożarowego posiadającym klasę odporności ogniowej E60 przy wymaganej klasie odporności ogniowej E30, to jest dwa razy wyższej niż wymagana. Dodatkowo ściana zewnętrzna analizowanego budynku znajduje się w odległości około 10 m od ściany zewnętrznej budynku usytuowanego na terenie działki sąsiedniej. Montaż przedmiotowych pustaków szklanych w ramie samonośnej w warstwie ocieplenia należało uznać za poprawny (taki system montażu jest coraz częściej stosowany w polskim budownictwie i zgodny z przepisami ustawy z dnia 28 września 2016 r. o wyrobach budowlanych). Wyrób budowlany spełnia również wymagania normy zharmonizowanej EN 1051-1:2003. 2. W odwołaniu wniesionym przez T. i S.B. skarżący podnieśli zastrzeżenia do sposobu wykonania obowiązku i spełnienia przez zamontowane luksfery wymogów technicznych i przeciwpożarowych. W szczególności podnieśli, że zamontowanie luksferów w warstwie ocieplenia tylko na piankę montażową jest sprzeczne z wiedzą i sztuką budowlaną i stanowią realne zagrożenie możliwością wypadnięcia, tym bardziej podczas pożaru. Zarzucili również, że ze względu na sprzeciw A.K. nie mogli uczestniczyć w kontroli, co naruszyło prawny obowiązek organu do zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu. 3. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na zastosowanie w sprawie przepisu art. 51 ust. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podkreślając, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlegało wyłącznie wykonanie obowiązku nałożonego uprzednią, ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Zdaniem organu ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] dokonane w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniach [...] listopada 2017r. oraz [...] stycznia 2019 r. są prawidłowe. Czynności kontrolne w postaci oględzin przeprowadzone zostały przez uprawniony do tego podmiot zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i opisane w protokole. Strony zostały zawiadomione o oględzinach. Odnosząc się do zarzutów dotyczących montażu luksferów organ odwoławczy wskazał, że z oględzin oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że zastosowane pustaki szklane są jednomodułowe w ramie samonośnej. Wskazano też, że mocowanie ramy samonośnej za pomocą kotew do ścian konstrukcyjnych przy osadzonych już oknach jest możliwe i dopuszczalne pod względem technicznym. Spełnia też wymogi przeciwpożarowe. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku uczestnictwa skarżących w kontroli (w formie oględzin) przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 r. z powodu niewpuszczenia skarżących na teren kontrolowanej nieruchomości przez jej właściciela organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do tego, by wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. Nadto, zdaniem organu, nie można oceniać wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że strona nie została wpuszczona na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny, 4. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego S.B. zarzucił organom obu instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa wnosząc o ich uchylenie. W obszernym uzasadnieniu decyzji skarżący przedstawił zarzuty dotyczące sposobu montażu luksferów niespełniającego, w jego ocenie, wymogów techniczno-budowlanych, ani przeciwpożarowych. W szczególności skarżący zakwestionował montaż luksferów na zewnątrz pozostawionych okien – w warstwie docieplenia ściany, co polegało w jego ocenie "na postawieniu luksferów na parapecie, przysunięciu do istniejących okien i oklejeniu pianką". Na poparcie stanowiska skarżący przytoczył wyimki z orzecznictwa sądów administracyjnych. Nadto skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie jego prawa do udziału w postępowaniu przez niezapewnienie mu możliwości udziału w oględzinach przeprowadzonych na nieruchomości A.K. W końcowych wywodach skargi S.B. przytoczył treść art. 21 Konstytucji i art. 140 kodeku cywilnego oraz wskazał, że w jego ocenie organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Do skargi dołączył zdjęcia obrazujące montaż luksferów. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Obecna na rozprawie pełnomocnik A.K. wniosła o oddalenie skargi. 6. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. S.B. poinformował sąd, że dnia [...] maja 2019 r. zmarła jego żona T.B. – będąca uczestniczką postępowania. Do pisma dołączono kserokopię aktu zgonu. Wezwany zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. do wskazania spadkobierców ustawowych T.B. – S.B. w piśmie z dnia [...] sierpnia podał, że są nimi on oraz synowie T.B. – J.J. i A.J. Osoby te zostały uznane za uczestników postępowania sądowego i powiadomione o rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji (ściślej rzecz biorąc decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy) jest art. 51 ust. 3 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakładającej określone obowiązki obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do stwierdzenia wykonania tego obowiązku. Jak wynika z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego decyzją stwierdza obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Decyzja ta jest wydawana w trybie odrębnym, poprzedzającym postępowanie mające na celu ustalenie wykonania obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, że decyzja wydawana na tej podstawie nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast zakres nałożonego na inwestorów obowiązku został określony w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna i jej trafność nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. 9. W ocenie sądu organy prawidłowo, w oparciu o pełny i zgodnie z wymogami kodeksowymi oceniony materiał dowodowy ustaliły wykonanie obowiązku. nałożonego na stronę – A.K. Ustalenie takie wynika z protokołów dwóch kontroli, dokumentacji technicznej oraz fotograficznej oraz, co należy podkreślić, z wiedzy specjalistycznej, którą dysponują organy nadzoru budowlanego. Jak wynika z tych ustaleń, na zewnątrz do konstrukcji budynku w otworach okiennych zostały osadzone luksfery, zaś od strony wewnętrznej pomieszczeń budynku pozostawiono okna z roletami. Zamontowane luksfery zostały wykonane jako moduł jednoelementowy z ognioodpornych pustaków i przymocowane przy pomocy kotew do ściany konstrukcyjnej. Jak wskazały organy taki sposób montażu (na ramie samonośnej) jest coraz częściej stosowany w polskim budownictwie i spełnia wymogi techniczno-budowlane oraz przeciwpożarowe. Potwierdzają to znajdujące się w aktach deklaracja właściwości użytkowych pustaka szklanego, opinia z zakresu ochrony oraz deklaracje zgodności wyrobu budowlanego. Organy wskazały w szczególności, że zamontowane luksfery posiadają klasę odporności ogniowej E60 przy wymaganej klasie odporności ogniowej E30, to jest dwa razy wyższej niż wymagana. Wyrób budowlany spełnia również wymagania normy zharmonizowanej EN 1051-1:2003. Sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty, koncentrujące się wokół aspektów technicznych, są dowolną i niemającą oparcia w dokumentacji i wiedzy budowalnej, polemiką ze stanowiskiem wyspecjalizowanych organów. Również cytowane przez skarżącego orzecznictwo, dotyczące innych odmiennych stanów prawnych i faktycznych, nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. 10. Wskazać należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie dokonuje się ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Dokonana w tym zakresie kontrola sądowa wykazała, że organy prowadziły postępowanie dowodowe prawidłowo, realizując obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.). Również dokumenty (protokoły) sporządzone w sprawie odpowiadają wymogom art. 67, art. 68 i art. 85 k.p.a. Decyzje zawierają wszystkie wymagane prawem elementy, a ich uzasadnienie jest prawidłowe i klarowanie wyjaśnia motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięć (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Prawidłowa jest również zastosowana w decyzjach podstawa prawnomaterialna. 11. W sprawie zostały również zachowane wszelkie gwarancje procesowe, w tym prawo skarżącego do udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a). Trafnie organ odwoławczy wskazuje, że organy administracyjne, nie mają podstaw prawnych do tego, aby wbrew woli właściciela spowodować wejście na jej teren innej osoby. Stanowisko to wielokrotnie prezentowały sądy administracyjne (z najnowszych orzeczeń można przytoczyć wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 196/17, CBOSA). Co istotne kwestię udziału strony w oględzinach należy ocenić w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Udział ten bowiem postrzegać należy kontekście jej skutków dla sytuacji strony i postępowania. Mając na względzie całokształt aktywności skarżącego, jego polemikę ze sposobem montażu luksferów, przedstawione do skargi, należy wnosić, że mimo braku formalnego udziału w oględzinach, jego prawa nie zostały w jakikolwiek naruszone. Niedopuszczenie go do oględzin nie miało bowiem żadnego wpływu na jego prawa i dyspozycje procesowe i wiedzę o dokonanych pracach. Organ odwoławczy odniósł się w decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego. 12. Mając na względzie to, że w sprawie sąd, także z urzędu, nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa materialnego lub prawa procesowego mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy (jak też naruszeń kwalifikowanych) skargę, jako bezzasadną, należało oddalić (art. 151 p.p.s.a).