II OSK 196/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 322/16 w sprawie ze skargi E. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 322/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji i po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 546/14, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w W. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], którą umorzył postępowanie w zakresie samowolnej realizacji inwestycji "przepompowni ścieków" na terenie działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Po 546/14 (stwierdzającym, że wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie ww. przepompowni) podjął wszelkie niezbędne czynności, w tym czynności kontrolne, w celu zebrania materiału dowodowego oraz ustalenia stanu nieruchomości, która zgodnie z pismami skarżących, miała być zagospodarowywana wbrew prawu, to jest bez uzyskania stosownych decyzji. Dowiedziono, że nie istnieją żadne przesłanki dla potwierdzenia tezy o samowolnym wykonaniu "przepompowni ścieków" przez sąsiadów na ww. nieruchomości. Organ I instancji w tych okolicznościach stwierdził bezprzedmiotowość postępowania, co stanęło u podstaw rozstrzygnięcia. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Powyższe organ odwoławczy, wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania, uzasadnił tym, że na podstawie akt sprawy można stwierdzić zaktualizowanie się przesłanek art. 105 § 1 K.p.a., albowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości. Wynika to z braku znamion jakiejkolwiek działalności "przepompowni ścieków", elementów sieci z nią związanych oraz faktu przyłączenia spornej działki nr [...] do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Argumenty przemawiające za wyżej wskazanymi twierdzeniami organ I instancji oparł o dowody zgromadzone na przestrzeni rocznego postępowania. Wśród nich ustalono, że Burmistrz [...] w swoim piśmie z dnia 14 września 2015 r., znak: [...], wskazał między innymi, że od stycznia 2014 r., to jest od daty przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, ilość zużywanej wody odpowiada ilości odprowadzanych ścieków z terenu nieruchomości. Dalej, oględziny z 9 września 2014 r. oraz 13 maja 2015 r. przeprowadzone przez Straż Miejską wykluczyły odprowadzanie nieczystości płynnych poza teren nieruchomości oraz występowanie uciążliwych zapachów. Natomiast kontrola budynku gospodarczego z dnia 13 października 2015 r. nie ujawniła mającej znajdować się w nim "przepompowni ścieków". Również sąsiedzi nie potwierdzili zgłoszonego przez M. K. wylewania nieczystości płynnych przez A. K.. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 79, art. 81, art. 8, art. 9, art. 11 art. 15, art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono jak dotychczas uzupełniając, że organ II instancji nie zainicjował żadnych czynności celem poszerzenia materiału dowodowego. Nadto, skarżący wskazali, że ustalenia Sądu w sprawie o sygnaturze akt II SA/Po 564/16 nie zostały uwzględnione w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organy I i II instancji. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 322/16, oddalając skargę, wskazał, że w niniejszej sprawie dla stwierdzenia zasadności decyzji wydanej przez organ II instancji należał ocenić, czy przeprowadzone kolejny raz postępowanie dowodowe czyniło zadość wskazaniom zawartym w ww. wiążącym wyroku o sygn. akt II SA/Po 546/14. Nie ma znaczenia, czy organ II instancji samodzielnie inicjował i przeprowadzał kolejne czynności dowodowe, czy też oparł się o zgromadzony przez organ I instancji materiał i jedynie go uzupełnił, jeśli uznał, że zgodnie z art. 7 K.p.a. tenże jest rzetelny i w sposób bezsporny prowadzi do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Jak wskazuje ustawodawca postępowanie dowodowe musi zawierać niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Co za tym idzie, wszystkie działania podejmowane ponad ową niezbędność są działaniami zbędnymi dla zbadania analizowanych kwestii. W ocenie Sądu, stanowisko organu II instancji w zakresie przesądzenia o bezprzedmiotowości sprawy jest w pełni poparte zgromadzonym materiałem dowodowym. I tak, Burmistrz [...] w swoim piśmie z dnia 14 września 2015 r., znak: [...], przyznał wprawdzie, że nie posiada wyników badań gruntów oraz innej dokumentacji przemawiającej za lub przeciw skażeniu rzeczonych nieruchomości, to przyłączenie działki nr [...] do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej pozwala ustalić, że ilość wody zużytej oraz ilość ścieków odprowadzanych kanalizacją jest taka sama. Burmistrz dodał, że na badanym obszarze nie jest prowadzona działalność gospodarcza ani rolnicza i stąd jakiekolwiek podejrzenia co do powstawania i odprowadzania nieczystości wbrew prawu jest nieuzasadnione. Podobnie, choć w oparciu o inny dowód, wypowiedziała się Inspekcja Weterynaryjna w W.. W protokole kontroli sanitarnej z dnia 21 sierpnia 2009 r. nie stwierdzono w rzeczonym budynku gospodarczym śladów hodowli zwierząt, a jedynie składowano tam takie przedmioty jak rowery, opony zimowe czy skrzynki. Podobny wynik dały oględziny posesji prowadzone przez Straż Miejską w dniach 21 sierpnia 2014 r. przy udziale właścicielki posesji. W piśmie z dnia 9 września 2014 r. Komendant Straży Miejskiej w W. stwierdził brak występowania uciążliwych zapachów oraz nieczystości płynnych w sąsiedztwie i na ww. działce. Na podstawie tych dowodów organ prawidłowo wywiódł o nieistnieniu "przepompowni ścieków", a tym samym o bezprzedmiotowości sprawy. Słusznie zatem wskazano art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nieuzasadniony jest również zarzut strony skarżącej odnoszący się do treści art. 79 K.p.a. W żadnym wypadku analizując tenże przepis nie można ograniczyć się tylko do wykładni językowej, pomijając wykładnię systemową. Dla ustalenia przedmiotu postępowania organy prowadzące czynności zmuszone były działać w obszarze nieruchomości będącej własnością. Ustawodawca nie przewidział jednak szczególnej instytucji uprawniającej stronę do uczestniczenia w oględzinach na nieruchomości stanowiącej własność prywatną bez zgody właściciela. Takie rozwiązanie byłoby nie tylko niezgodne chociażby z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi prawa własności, ale przede wszystkim z normami konstytucyjnymi. W tym tonie wypowiada się również NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 872/14, w którym wskazał, że prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 K.p.a., nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właścicieli, co naruszałoby art. 140 K.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organy administracji publicznej nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. Nie zmienia to faktu, że skarżący kilkukrotnie odnosili się do dokumentów zawartych w aktach sprawy, co daje podstawy do twierdzenia, że nie tylko mogli zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, ale również wypowiedzieć się na temat jego treści. Powyższe, w świetle stanowiska organu II instancji, prowadzi do konstatacji, że skarżący skutecznie nie zakwestionowali oceny dowodów w sprawie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., Sąd podkreślił, że zgodnie ze wskazanym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co też organ uczynił. Rozpatrzenie stojących ze sobą w sprzeczności dowodów przemawiających albo za, albo przeciw istnieniu "przepompowni ścieków" musi w zgodzie z zasadami logiki wykluczyć część materiału dowodowego. Trafnie też organ drugiej instancji nie kontynuował sugerowanych przez skarżących poszukiwań na działce. Urządzenie nazywane przez skarżących "przepompownią", musiałoby posiadać określone gabaryty, łatwe do odnalezienia i mieć związek z działalnością gospodarczą co zostało przez organ trafnie wykluczone. Załączone przez skarżących zdjęcia fotograficzne organ słusznie uznał za niewystarczające dla rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy. Dodatkowo Sąd stwierdził, że materiały fotograficzne dołączone do akt administracyjnych oraz sądowych nie mają wartości dowodowej już chociażby z uwagi na słabą czytelność zdjęć. Opisy znajdujące się pod zdjęciami nie przybliżają przedmiotów objętych zdjęciem i trudno podzielić wyciągane z tych materiałów wnioski o istnieniu domniemanej "przepompowni ścieków". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu oraz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której decyzja WINB została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji WINB skutkowałoby uwzględnieniem skargi; - niezastosowaniu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, które dały Sądowi rozstrzygającemu sprawę podstawę do oddalenia skargi w sytuacji, gdy Sąd powinien wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanki, które skłoniły go do wydania takiego wyroku; - naruszeniu art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. ) w zw. z art. 7 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, wyrażającą się w stwierdzeniu iż: "nie ma znaczenia, czy organ II instancji samodzielnie inicjował i przeprowadzał kolejne czynności dowodowe, czy też oparł się o zgromadzony przez organ I instancji materiał i jedynie go uzupełnił, jeśli uznał, że zgodnie z art. 7 K.p.a. tenże jest rzetelny i w sposób bezsporny prowadzi do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Jak wskazuje ustawodawca postępowanie dowodowe musi zawierać niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Co za tym idzie, wszystkie działania podejmowane poza ową niezbędność są działaniami zbędnymi dla zbadania analizowanych kwestii" (str. 10 uzasadnienia wyroku), a w konsekwencji brak wszechstronnego zbadania i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i poczynienie niewystarczających dla wyjaśnienia sprawy ustaleń faktycznych i prawnych; - naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 79 § 2 K.p.a. polegającym na błędnej wykładni art. 79 § 2 K.p.a., która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną następującej treści: "Ustawodawca nie przewidział jednak szczególnej instytucji uprawniającej stronę do uczestniczenia w oględzinach na nieruchomości stanowiącą własność prywatną bez zgody właściciela... Prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 K.p.a. nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właścicieli, co naruszałoby art. 140 K.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organy administracji publicznej nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzone oględziny" (str. 11 uzasadnienia wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w ogólności ocena legalności przeprowadzonego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w postępowaniu administracyjnym dokonana przez Sąd I instancji nie zależy wyłącznie od oceny prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 79 § 2 K.p.a. Każdorazowo zależy to od zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, ponieważ wady procesowe mają o tyle znaczenie dla wyniku sprawy, o ile w okolicznościach konkretnej sprawy można im przypisać walor istotnych wad procesowych. Na te aspekty postępowania dowodowego wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy bowiem uwzględnić, że art. 79 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do udziału stron w przeprowadzanych przez organ oględzinach, jednak organy administracyjne na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie mają możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. Tego rodzaju argumentacja ma zatem wpływ na ocenę, czy w okolicznościach konkretnej sprawy wada postępowania dotycząca naruszenia art. 79 § 2 K.p.a. miała istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ustalenia jakie inne działania w sprawie poczynił organ administracyjny i jaki był udział stron w całokształcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W tym zaś zakresie Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że skarżący kilkukrotnie odnosili się do dokumentów zawartych w aktach sprawy, co daje podstawy do twierdzenia, że nie tylko mogli zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, ale również wypowiedzieć się na temat jego treści. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie. Należy bowiem mieć na względzie, że w niniejszej sprawie w ramach art. 7 K.p.a. zostały uwzględnione dowody, których źródłem były nie tylko oględziny nieruchomości przeprowadzone przez organ, lecz także dokumentacja i argumentacja przedstawiana przez skarżących, jak i ustalenia dokonywane przez inne organy. Co istotne, wszystkie zebrane w sprawie dowody nie potwierdzały istnienia w ww. budynku przepompowni ścieków. Dlatego brak udziału skarżących w przeprowadzonych oględzinach na nieruchomości sąsiedniej należało ocenić w kategoriach wady postępowania, która nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak jest tym samym podstaw do zaaprobowania stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym nie doszło do wszechstronnego zbadania i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i poczynienia niewystarczających dla wyjaśnienia sprawy ustaleń faktycznych i prawnych. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło twierdzeń skarżących jakoby w ww. budynku istniała przepompownia ścieków. Ujawnione okoliczności zalewania nieruchomości skarżących ściekami wskazują na fakt istnienia tego problemu, jednak na tej podstawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że tego rodzaju okoliczność mogła powstać w wyniku działania przepompowni ścieków. Twierdzenia skarżących, że do zalewania ściekami ich nieruchomości następuje w wyniku działającej przepompowni ścieków na sąsiedniej nieruchomości są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Skarżący nie przedstawili bowiem dowodu, z którego wynikałoby w jaki sposób dochodzi do zalewania ściekami ich nieruchomości. Tego rodzaju okoliczności mogą bowiem ewentualnie zaistnieć w wyniku także innych działań niż z tych, na które wskazywali skarżący. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zastosowania przez organ administracyjny art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ przeprowadzone postępowanie nie dawało podstawy do stwierdzenia istnienie przedmiotu postępowania, tj. "przepompowni ścieków". Istniały tym samym podstawy do stwierdzenia, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co uprawiało organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie można tym samym skutecznie zarzucić w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem aby w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich względów oddalił skargę skarżących. A mianowicie, w kontekście istoty postępowania wyjaśniającego wynikającego z art. 7 i art. 77 K.p.a., wskazał na konkretny zakres postępowania dowodowego jaki został przeprowadzony przez organ administracyjny i ocenił, że tak zebrany materiał dowodowy wskazywał na brak przedmiotu postępowania. Takie zaś ustalenie ujawniało przesłankę do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. W całokształcie materiału dowodowego ocenił też wskazywaną wyżej "istotność" wady procesowej związanej ze stosowaniem art. 79 § 2 K.p.a. W tym zakresie brak jest podstaw stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób, który narusza art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a.; art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 79 § 2 K.p.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.