II SA/Po 546/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. K. i M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku E. i M. K. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie "wydania nakazu rozebrania nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego" położonego w W. przy ul. I. oraz w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na przepompownię ścieków oraz samowolnie pobudowanej instalacji odprowadzenia ścieków do gleby, pobudowanej na opisanej powyżej nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniono, że pismem z dnia 20 listopada 2013 r. E. i M. K. zwrócili się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu rozebrania nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego położonego w Wągrowcu przy ul. I. oraz w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na przepompownię ścieków oraz samowolnie pobudowanej instalacji odprowadzenia ścieków do gleby, pobudowanej na opisanej powyżej nieruchomości. Zdaniem organu wniosek, o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na fakt, że ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r. zostało zakończone postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku. Wydanie kolejnej decyzji w sprawie, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jak wyjaśniono, decyzją z dnia [...] 2007 r. zobowiązano inwestora do wykonania określonych robót budowlanych, umożliwiających legalizację przedmiotowego budynku, z których to inwestor, zgodnie z protokołem kontroli z dnia 09 listopada 2009 r. się wywiązał. W tych okolicznościach uznać należało, że w sprawie zachodzą przestanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, wobec czego, konieczne było wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. i M. K. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane polegające na ich niezastosowaniu oraz naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 3. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że sąsiedzi skarżących dokonali samowolnej zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego na przepompownie ścieków, jak również nie wykonali obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] 2007 r. Wyjaśniono, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 61a K.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, wskazując, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. (skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której posadowiony jest budynek gospodarczy), a sprawa samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu gospodarczego nie jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] 2007 r. Podniesiono dodatkowo, że decyzja powyższa nie została nigdy wykonana, a stan techniczny budynku odbiega w istotny sposób od obowiązujących norm budowlanych. Zdaniem skarżących, organ I instancji nie wskazał żadnych okoliczności, które przemawiałyby za istnieniem przesłanki oczywistej niemożności wszczęcia postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] 2014 r., [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podtrzymano stanowisko organu I instancji, że sprawa dotycząca żądania rozbiórki obiektu budowlanego została już zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] 2007 r. i obecnie niemożliwe stało się prowadzenie kolejnego postępowania dotyczącego powyższej kwestii. Odnosząc się natomiast, do podnoszonej okoliczności, dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na przepompownię ścieków wyjaśniono, że analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej, wskazuje, że do zmiany powyższej nie doszło. Podczas przeprowadzonej kontroli nieruchomości nie stwierdzono, aby w budynku znajdowała się przepompownia ścieków. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. i M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia [...] 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane polegające na ich niezastosowaniu oraz naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 61a, art. 77, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 3. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu, wyjaśniając w szczególności, że sprawa dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest tożsama ze sprawą legalności jego pobudowania oraz podnosząc, że w sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki, określone w art. 61a K.p.a. uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zakwestionowano ustalenia poczynione w czasie kontroli przeprowadzonej w przedmiotowym budynku gospodarczym oraz podniesiono, że obowiązkiem organów było zareagowanie na zgłoszenie skarżących. Do skargi załączono wyczerpujący – 20 stronicowy załącznik, wskazujący na nieprawidłowości, jakich mieli dopuścić się właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących. W ocenie jego autorów na działce sąsiadującej ze skarżącymi samowolnego wykonania instalacji ściekowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, że a aktach sprawy są fotografie, które nie potwierdzają zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o odmowie wszczęcia postępowania. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć był art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis powyższy przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Niewątpliwie sytuacja powyższa nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której pobudowano sporny budynek gospodarczy, posiadają zatem interes prawny do bycia stroną postępowania dotyczącego tego obiektu. Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a., na którą również orzekające w sprawie organy obu instancji odmawiając wszczęcia postępowania powołały się, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Podkreślenia wymaga, że o ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, o tyle z dużą ostrożnością podchodzić należy do przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. Lex/el. 2012). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Baza NSA). Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Konsekwentnie, jeżeli przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to brak jest podstaw do uznania, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania. W opinii Sądu, przy ocenie istnienia przesłanek określony w art. 61a § 1 K.p.a., a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, iż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11 – Baza orzeczeń NSA). Należy również zauważyć, że w sytuacji, gdy żądanie strony zostało zredagowane w sposób niezręczny, czy też mało zrozumiały, obowiązkiem organów administracji, przed wydaniem postanowienia o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a., jest zwrócenia się do wnioskodawcy z wnioskiem o jego sprecyzowanie. Jak bowiem zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1034/12, choć prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści – w przypadku wątpliwości – przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi, to jednak nie zwalnia to organu od odstąpienia od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby osobie wnoszącej podanie ewentualne usunięcie braków i wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania. Innymi słowy, rozważając zasadność wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a. organ jest związany żądaniem strony i nie jest uprawniony do jego samodzielnego weryfikowania, czy też jego zmiany. W tym zakresie może jedynie zwrócić się do strony z wnioskiem o sprecyzowanie żądania. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że wnioskiem z dnia 20 listopada 2013 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie nakazu rozbiórki nielegalnie pobudowanego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wniosku wskazano na nielegalność pobudowania przedmiotowego budynku w granicy z nieruchomością skarżących oraz na fakt niezrealizowania nakazów skierowanych do jego właścicieli, jak również podniesiono, że "sąsiedzi całkowicie zmienili sposób użytkowania swojego budynku. Obecnie budynek gospodarczy nie spełnia już swych dawnych funkcji lecz służy jedynie za przepompownię ścieków z ich szamba. Z tego budynku zostały poprowadzone podziemne węże – rury na stałe zamontowane w ziemi, którymi tłoczone są pod ciśnieniem fekalia na tył naszej posesji". W ocenie Sądu tak zakreślony wniosek skarżących wskazuje, że jego przedmiotem były w istocie dwa żądania – przeprowadzenia postępowania w przedmiocie legalności posadowienia budynku gospodarczego w granicy z nieruchomością skarżących oraz kwestia realizacji na działce sąsiadującej (a więc w tym również w budynku gospodarczym znajdującym się na tej nieruchomości) przepompowni ścieków wraz z niezbędną infrastrukturą. Odnosząc się do pierwszego z żądań skarżących, a więc żądania przeprowadzenia kontroli legalności pobudowania budynku gospodarczego w granicy z nieruchomością skarżących oraz zrealizowania nakazów skierowanych do jego właścicieli w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, zauważyć należy, jak zasadnie podniosły organy nadzoru budowlanego, że postępowanie dotyczące legalności budynku gospodarczego było już prowadzone i zakończyło się ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r., którą zobowiązano inwestora do wykonania określonych robót budowlanych. Z obowiązków nałożonych powyższą decyzją inwestor się wywiązał, co zostało stwierdzone protokołem kontroli z dnia 09 listopada 2009 r. A więc w odniesieniu do powyższego żądania skarżących istotnie spełniona została przesłanka, o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. uzasadniająca wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Obecnie niemożliwym jest bowiem ponowne prowadzenie postępowania, co do legalności pobudowania przedmiotowego budynku. Przechodząc natomiast do drugiego z żądań skarżących, a więc żądania zbadania, czy na nieruchomości sąsiadującej doszło do samowolnej realizacji przepompowni ścieków, uznać należało, że organy administracji publicznej w sposób niedostateczny rozważyły zasadność złożonego wniosku. Jak wskazuje analiza akt sprawy, po wniesieniu wniosku z dnia 20 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] 2013 r. na nieruchomości położonej przy ul. I. czynności kontrolne, z których sporządził protokół kontroli. Jak wynika z jego treści, przedmiotem kontroli uczyniono jedynie pomieszczenie budynku gospodarczego, przy czym w czasie kontroli stwierdzono, że brak jest podstaw do potwierdzenia uwag wniesionych w podaniu z dnia 20 listopada 2013 r., a budynek gospodarczy nie zagraża życiu mienia i mienia osób przebywających w nieruchomości. Sąd zwraca jednak uwagę, że w czasie powyższych czynności kontrolnych nie zweryfikowano w jakikolwiek sposób twierdzeń skarżących, a dotyczący realizacji infrastruktury przepompowni ścieków, ograniczając się jedynie do kontroli budynku gospodarczego. W istocie nie podjęto więc działań zmierzających do ustalenia, czy na działce powyższej faktycznie zrealizowano taką instalację. Jest to o tyle istotne, że organ I instancji, przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, dysponował dokumentacją wykonaną przez skarżących, a wskazującą, w ich ocenie, na wykonanie całej infrastruktury za pomocą której możliwe jest rozprowadzanie ścieków na terenie działki położonej przy ul. I., w tym przepompowni ścieków. W dniu 08 stycznia 2014 r. wpłynęło bowiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie skarżących skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego jedynym z elementów był załącznik, wskazujące na nieprawidłowości, jakich mieli dopuścić się właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących. Załącznik ten obejmował m.in. dokumentację fotograficzną obrazującą wykonanie na terenie nieruchomości instalacji przepompowni ścieków, obejmującej również "poprowadzone podziemne węże – rury na stałe zamontowane w ziemi". Ocena zebranego materiału dowodowego wskazuje, że organy nie podjęły jednak jakichkolwiek czynności kontrolnych, pozwalających ustalić, czy infrastruktura powyższa została wykonana, ograniczając się jedynie do kontroli budynku gospodarczego. Ustalenia faktyczne oraz ocena, czy w przedmiotowym budynku istotnie dochodzi do zalewania części nieruchomości należącej do skarżącej, mogły być dokonane wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż również w omawianym zakresie postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. W tych okolicznościach uznać należało, że zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ I instancji, przedwcześnie uznali, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Po pierwsze, organy w sposób niedopuszczalny ograniczyły zakres rozpoznania wniosku z dnia 20 listopada 2013 r. jedynie do kwestii legalności pobudowania budynku gospodarczego na nieruchomości sąsiadującej z działką skarżących, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Po drugie, wbrew ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, określonym w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. (znajdującym swoje zastosowanie również w odniesieniu do postanowień), organy nie wyjaśniły, czy istotnie, jak podnoszą skarżący, na działce położonej przy ul. I. doszło do samowolnej realizacji inwestycji określonej przez nich jako "przepompownia ścieków". W ocenie Sądu, naruszenia powyższe stanowiły istotne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do ponowienia czynności kontrolnych, w celu udzielenia jednoznacznej odpowiedzi, czy na nieruchomości położonej przy ul. I. w W. doszło do pobudowania instalacji przepompowni ścieków, a w przypadku stwierdzenia jej wykonania, czy konieczne jest w sprawie prowadzenie jednego z postępowań opisanych w ustawie Prawo budowlane, właściwego dla organów nadzoru budowlanego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.