II SA/Go 475/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Magdalena Bernacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. Uchyla zaskarżoną decyzję w części, co do wniosku skarżącej z dnia [...]r. i [...]r. dotyczącego sfinansowania kosztów dojazdu do sądu oraz określa, że w tej części decyzja nie podlega wykonaniu; II. W pozostałej części skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), po rozpatrzeniu odwołania D.B., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] maja 2006r., odmawiającą przyznania D.B. pomocy w formie zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż D.B. w złożonych do organu I instancji wnioskach z dnia [...] kwietnia, [...] maja 2006r. wniosła o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na nieodpłatne wykonanie mostu porcelanowego zębów, udzielenie pomocy w sfinansowaniu kosztów przejazdu do Gorzowa Wlkp. (w celu wzięcia udziału w rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym), jak również na pokrycie kosztów leczenia uzdrowiskowego oraz potrzeb związanych z remontem i eksploatacją mieszkania. Organ odwoławczy oparł decyzję na stanie faktycznym ustalonym przez organ I instancji, wedle którego D.B. jest osobą samotną, nie pracującą zawodowo, posiadającą ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, osiągającą miesięczny dochód w wysokości 461 zł oraz korzystającą z doraźnych form wsparcia z pomocy społecznej, zwłaszcza zasiłków celowych. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej powołał się na aktualne formy pomocy kierowane do wnioskodawczyni. Podniósł, iż z informacji uzyskanych z Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wynika, że refundacja mostu porcelanowego zębów 4, 5 i 6, o który m.in. wnioskuje D.B., nie mieści się w katalogu świadczeń i materiałów stomatologicznych przysługujących bezpłatnie. W oparciu o te ustalenia organ pomocy społecznej uznał, że brak refundacji mostu porcelanowego oznacza, że nie stanowi ona niezbędnej potrzeby zdrowotnej wnioskodawczyni. Odnosząc się do żądania strony dotyczącego pokrycia kosztów przejazdu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., organ I instancji wskazał, iż nieobecność strony na rozprawie nie skutkuje nierozpoznaniem sprawy. Wobec powyższego uznał, że pokrycie tych kosztów również nie stanowi jej niezbędnej potrzeby. Rozpoznając wniosek dot. sfinansowania leczenia uzdrowiskowego Dyrektor podniósł, że wniosek o przedmiotowe leczenie nie został zatwierdzony przez Narodowy Fundusz Zdrowia, co powoduje, iż brak było podstaw do dokonania oceny możliwości jego refundacji. W odniesieniu zaś do kosztów remontu mieszkania oszacowanego przez wnioskodawczynię na dwa tysiące zł, organ I instancji uznał, iż przekraczają one w sposób znaczny możliwości finansowe Ośrodka. Dyrektor Ośrodka podniósł również, iż zgodnie z przepisami prawa można przyznać zasiłek celowy wyłącznie na drobne remonty, jak np. na wymianę baterii, czego w jego ocenie dowodem jest przyznanie D.B. zasiłku celowego w listopadzie 2005r. Nadto, organ I instancji powołał się na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ I instancji wskazał na wysokość środków, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej oraz liczbę osób, które od początku roku 2006r. skorzystały z pomocy w formie zasiłków celowych. W dniu [...] maja 2006r. D.B. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zażądała ponownego rozpatrzenia i zbadania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż odwołanie strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu I instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Organ II instancji zważył, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że powyższy przepis koresponduje z art. 3 ust. 3 oraz ust. 4 cytowanej ustawy, który stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ odwoławczy powołał się również na dyspozycję przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym, przyznawanym stosownie do potrzeb wnioskodawcy oraz możliwości finansowych Ośrodka. Konstrukcja prawna tego świadczenia polega na fakultatywności zarówno jego przyznania, jak i jego wysokości. Kolegium podniosło, iż udzielając tej pomocy należy mieć także na względzie potrzeby pozostałych podopiecznych zwracających się o jej przyznanie. Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził należne postępowanie dowodowe, w tym aktualizację wywiadu środowiskowego. W ocenie Kolegium stanowisko Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wyrażone w zaskarżonej decyzji nie narusza prawa, gdyż organ pomocy społecznej w granicach uznania był "uprawniony do dokonania odrębnej oceny występujących okoliczności", a przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało, aby dozwolone granice uznania administracyjnego zostały w tym przypadku naruszone. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismem z dnia [...] lipca 2006r. wniosła D.B., zarzucając m.in. iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. (jak i inne decyzje zaskarżone w tym piśmie) rażąco narusza prawo pomocowe, nie przystaje do ustawy o pomocy społecznej, jak i do złożonych przez skarżącą wniosków o pomoc. W ocenie skarżącej jest ona osobą spełniającą wszystkie warunki do przyznania żądanej, wnioskowanej pomocy. W oparciu o powyższe D.B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji zarówno organu I, jak i II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zasadniczo skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, że w przeważającej mierze nie narusza ona przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego. Jedynie w zakresie, w jakim nastąpiło rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...] maja i [...] maja 2006 roku, zaskarżona decyzja wydana została z uchybieniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W wymienionych wnioskach skarżąca zawarła żądanie co do sfinansowania kosztów przejazdów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim celem stawiennictwa na rozprawach w dwóch sprawach, w konkretnych terminach. Skarżąca uzasadniając wnioski wskazała, że ważnym jest dla niej, aby osobiście wystąpić przez Sądem w sprawach dotyczących jej bytu, tymczasem jest to niemożliwe, gdyż sama nie jest w stanie pokryć kosztów podróży. Przedmiotowa sprawa została przez organ I instancji rozpoznana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej u.p.s., a zwłaszcza przepisu art. 39, który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Rozstrzygając o przedmiotowym zasiłku, niewątpliwie należy kierować się również treścią art. 2 ust. 1 u.p.s., który brzmi następująco: pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uwzględniając powyższe regulacje należało uznać, że organy rozpatrujące sprawę nie ustaliły w sposób rzetelny, czy skarżąca spełniła przesłanki do uzyskania zasiłku w omawianym zakresie, zwłaszcza w postaci biletu kredytowanego. Nie można bowiem zaakceptować argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, a sprowadzającej się do tezy, że pokrycie kosztów dojazdu do Sądu nie stanowi niezbędnej potrzeby, skoro nieobecność strony na rozprawach nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy przez Sąd. Zauważyć w tym miejscu należy, że wprawdzie przepis art. 107 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, przewiduje rozpoznanie sprawy przez Sąd pod nieobecność stron, to jednak cel tej regulacji jest inny niż przyjmują to organy orzekające w niniejszej sprawie. Przepisy cytowanej ustawy honorują prawo strony do udziału w rozprawie, rozumiane w ten sposób, iż strona nie ma takiego obowiązku, ale ma prawo samodzielnie decydować, czy uzna swój udział w rozprawie za potrzebny. Wymieniony art. 107 ppsa może mieć natomiast zastosowanie tylko wówczas, gdy strona zawiadomiona o terminie rozprawy sama zdecyduje o swojej nieobecności. W myśl art. 109 ppsa usprawiedliwiona nieobecność strony (wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą), przy jednoczesnej woli udziału w rozprawie, wstrzymuje rozpoznanie sprawy. Trzeba też przyjąć, że prawo strony do udziału w rozprawie jest pochodne od konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Zasadniczo instytucją gwarantującą realizację tych praw - dla osób nie mogących ponieść kosztów postępowania sądowego - jest przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawo pomocy, obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata lub radcy prawnego. Ponadto w sprawach z zakresu pomocy społecznej stronie przysługuje ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych. Przepisy omawianej ustawy nie przewidują jednak wykładania z budżetu sądu administracyjnego kosztów podróży strony do sądu celem stawiennictwa na rozprawę. Ewentualnie strona może na mocy art. 200 ppsa uzyskać od organu zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego, ale tylko w sytuacji, gdy skarga zostanie uwzględniona. W kontekście takich więc regulacji organy muszą ocenić wniosek strony, która domaga się sfinansowania kosztów dojazdu do Sądu. Oczywiście to strona występująca ze stosownym wnioskiem musi wykazać konkretne okoliczności przemawiające za tym, że jest to jej niezbędna potrzeba bytowa. Nie bez znaczenia będzie to, czy w konkretnej sprawie sądowej strona korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika oraz czy podejmuje starania celem efektywnego wykorzystania tej pomocy. Niewątpliwie przewidziane sądowe prawo pomocy, jak i ewentualne świadczenia z pomocy społecznej powinny kompleksowo gwarantować dostępność do sądu tym osobom, które z przyczyn ekonomicznych nie są w stanie pokryć kosztów dochodzenia swych praw przed organami wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących ich bytu. Z drugiej jednak strony pomoc udzielana w tym zakresie nie może być zachętą dla osób prezentujących postawę roszczeniową skutkującą prowadzeniem licznych, lekkomyślnych, nieusprawiedliwionych procesów bez liczenia się z kosztami ponoszonymi przez Skarb Państwa. Wszystkie te aspekty muszą być uwzględnione przy badaniu przesłanek warunkujących przyznawanie przedmiotowej pomocy. W tym miejscu zastrzec trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 4 oraz art. 4 u.p.s. potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organy obu instancji wbrew przepisom art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nie dokonały takich ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby Sądowi jednoznacznie ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy i przy uwzględnieniu uczynionych wyżej uwag, żądanie skarżącej w przedmiocie kosztów podróży do Sądu należy kwalifikować jako "niezbędną potrzebę bytową" w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w tej części wymogom art. 107 § 3 kpa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa orzekł jak w pkt I wyroku. Za nieuzasadnioną należało natomiast uznać skargę w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy miał podstawy by uznać, że w sprawie wyjaśnione zostały te okoliczności, które niezbędne były do rozstrzygnięcia o wnioskach w przedmiocie leczenia stomatologicznego, leczenia uzdrowiskowego oraz remontu mieszkania. Przedstawiony stan faktyczny w decyzjach obu instancji, dokonana ocena prawna i rozważania organu odwoławczego rozpatrującego zarzuty odwołania wykazują bezzasadność skargi w tej części. Skarżąca nie dostrzega, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 u.p.s. Przepis ten przewiduje bowiem, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Oznacza to, że organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać określone świadczenie. Innymi słowy, przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne, nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie pomocy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ocenił sytuację materialną, bytową i potrzeby skarżącej z jednej strony, zaś z drugiej możliwości finansowe organu i aktualne formy pomocy kierowanej do skarżącej. Organ ten przedstawił argumentację wykazującą, iż żądania skarżącej nie dotyczą niezbędnych potrzeb bytowych w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Organ odwoławczy opierając się na zebranym materiale dowodowym zasadnie przyjął, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Trafnie też organ odwoławczy wskazał, że dozwolone granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, a nie zaspokajanie wszystkich choćby najbardziej usprawiedliwionych potrzeb. Stąd żądania osób ubiegających się o pomoc zaspokajane są w miarę posiadanych środków, z uwzględnieniem potrzeb pozostałych podopiecznych, także wymagających wsparcia. W konsekwencji skargę, jako niezasadną w tej części, należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.