II SA/Go 475/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] na decyzję Okręgowy Inspektor Pracy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie : wynagradzanie pracowników p o s t a n a w i a Odrzucono skargę Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy przeprowadził kontrolę w firmie [...]. Wystąpieniem z dnia [...] skierowanym do w/wym. spółki, Inspektor pracy działając na podstawie art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), wystąpił o : 1/ niezwłoczne poinformowanie pracowników na piśmie o obowiązującej dobowej i tygodniowej normie czasu pracy, częstotliwości wypłaty wynagrodzenia, urlopie wypoczynkowym, długości okresu wypowiedzenia umowy, 2/ udzielanie pracownikom urlopu wypoczynkowego w części w ten sposób, że co najmniej jedna część wypoczynku powinna trwać nie mniej niż 14 kolejnych dni kalendarzowych, 3/ zamieszczanie w świadectwie pracy informacji określonych w przepisach prawa pracy, dotyczących podawania podstawy prawnej udzielonego urlopu bezpłatnego, 4/ dokumentowanie sposobu dostarczania świadectwa pracy pracownikom, 5/ zmianę zapisu § 2 w treści regulaminu wynagradzania, 6/ niezwłoczne wyrównanie pracownikom wypłaconego dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych, za okres od 2005r. do 7.12.2006r., 7/ niezwłoczne wyrównanie pracownikom wypłaconego wynagrodzenia za urlop wypoczynkowy, za okres od 2005r. do 7.12.2006r., 8/ niezwłoczne wyrównanie pracownikom wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za nie wykorzystany urlop wypoczynkowy, za okres od 2005r. do 7.12.2006r., 9/ niezwłoczne wyrównanie pracownikom wypłaconego dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych z tytułu przekroczenia tygodniowej normy czasu pracy łącznie z pracą w niedziele, za okres od 2005r. do 7.12.2006r. Wystąpienie powyższe zawiera uzasadnienie oraz pouczenie, że zgodnie z art. 21d ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy adresat do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Pismem z dnia [...] wezwała Okręgowego Inspektora Pracy [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nakazaniu Pracodawcy w drodze wystąpienia Inspektora Pracy z dnia [...]r. wypłaty pracownikom określonych świadczeń. W piśmie tym spółka [...] zwróciła uwagę, iż nakaz wypłaty i wyrównania pracownikom określonych świadczeń powinien być – zgodnie z art. 21a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy – wydany w formie decyzji administracyjnej. Stanowiska powyższego nie podzielił Okręgowy Inspektor Pracy [...]. Organ ten w piśmie z dnia [...]r. wyjaśnił, że wniosek spółki [...] o uchylenie wystąpienia z dnia [...]r. nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Spółka [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wystąpienie Inspektora pracy z dnia [...]r. Jako podstawę skargi strona skarżąca wskazała art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniosła o uchylenie zaskarżonego wystąpienia. Zaskarżonemu wystąpieniu strona skarżąca zarzuciła : - naruszenie art. 21a ust. 1 w zw. z art. 9 pkt 2a i pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie wystąpienia zamiast w formie decyzji administracyjnej, - oraz naruszenie art. 86 Kodeksu Pracy polegające na stwierdzeniu, że skarżący nie wypłacił na rzecz swoich pracowników należnego wynagrodzenia, co skutkowało wezwaniem skarżącego do niezwłocznego wypłacenia dodatkowego wynagrodzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy inspekcji pracy nie są uprawnione do nakazywania pracodawcom wypłaty świadczeń pracowników w drodze wystąpień o których mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Skarżący zwrócił uwagę, iż organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do skierowania wystąpienia tylko i wyłącznie w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Na mocy tego przepisu organy Państwowej Inspekcji Pracy nie maja uprawnienia do wydawania wystąpień w sprawach wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 1-4, a w szczególności w sprawach, gdzie występuje konieczność "nakazania pracodawcy wypłaty zaległego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi". W takim bowiem przypadku jedyną dopuszczalną formą działania organów Państwowej Inspekcji Pracy są nakazy wydawane w formie decyzji administracyjnej. Odpowiadając na skargę Państwowa Inspekcja Pracy - Okręgowy Inspektor Pracy [...] wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zaskarżone wystąpienie nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organ zwrócił uwagę na to, iż zaskarżone wystąpienie zawiera zobowiązanie do usunięcia określonych w nim naruszeń prawa pracy, a także zawiera pouczenie o treści art. 21d ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w myśl którego pracodawca, do którego skierowano wystąpienie jest obowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu poleceń i wniosków. Jednak wskazane w tych wystąpieniach zobowiązanie nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. Ustawa nie przewiduje żadnej sankcji administracyjnej za nierespektowanie wystąpienia inspektora pracy przez jego adresata. Również przepisy kodeksu pracy (art. 281-283) nie przewidują wykroczenia rodzącego odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku wskazanego w wystąpieniu pokontrolnym inspektora pracy. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał ponadto, że nakazy o których mowa w art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy powinny być wydawane przez inspektorów pracy jedynie, gdy wynagrodzenie za pracę lub inne świadczenia pracownicze ma charakter bezsporny. Wskazuje na to użyte w tym przepisie określenie "należne". W praktyce nakazy są wydawane w przypadku świadczeń naliczonych i zatwierdzonych do wypłaty przez pracodawcę, jednak z jakichś względów nie wypłaconych pracownikowi. Ponadto określone w ustawie nakazy zgodnie z art. 104 § 2 kpa konkretnie wskazują na rzecz którego (których pracowników) pracodawca ma dokonać wypłaty określonego świadczenia z podaniem wysokości świadczenia i jego rodzaju. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję strony skarżącej. Mianowicie w podstawie prawnej skargi skarżący powołuje art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a), co oznacza, iż w jego ocenie zaskarżone wystąpienie stanowi czynność lub inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a równocześnie w uzasadnieniu skargi skarżący stwierdza, że organ inspekcji pracy powinien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej a nie wystąpienia. Rozważenia w niniejszej sprawie wymagało zatem, czy zaskarżone wystąpienie jest decyzją administracyjną, czy też stanowi ono czynność lub inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i czy w związku z tym wystąpienie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. W ramach pokontrolnego działania inspektora pracy w sytuacji stwierdzenia w kontrolowanym zakładzie pracy naruszenia przepisów prawa pracy, organ ten uprawniony jest do wydania nakazów (art. 9 pkt 1-2a ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy, Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1362 ze zm. – zwanej ustawa o PIP) oraz kierowania do kontrolowanego zakładu pracy wystąpienia (art. 9 pkt 5 ustawy o PIP). Zgodnie z art. 21a ust. 1 ustawy o PIP, nakazy, o których mowa w art. 9 pkt 2a, inspektor pracy wydaje w formie decyzji. Ustawodawca nie pozostawia zatem wątpliwości, że wystąpienie inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP nie jest decyzją administracyjną. Strona skarżąca twierdzi, że zaskarżone wystąpienie jest w istocie nakazem wypłacenia należności pracowniczych. Wskazuje, że w pkt 6-9 wystąpienia zawarte są wnioski o niezwłoczne nakazanie pracodawcy wypłaty świadczeń przysługujących pracownikom a jest to sfera zastrzeżona do nakazu wydanego w formie decyzji z art. 9 pkt 2a ustawy o PIP a nie art. 9 pkt 5 tej ustawy. Wykładnia gramatyczna art. 9 pkt 2a ustawy o PIP prowadzi do wniosku, że organy inspekcji pracy są uprawnione do nakazania (w formie decyzji) wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Wskazując na pracownika ustawodawca postanowił, że chodzi o skonkretyzowaną osobę fizyczną. Należy wskazać, że decyzja administracyjna nie może być dotyczyć nieokreślonych osób fizycznych. Zaskarżone wystąpienie w pkt 6-9 nie wymienia zindywidualizowanych podmiotów. Kierowane jest ono do strony skarżącej jako postulat zachowania się zgodnego z prawem, wobec nieokreślonych podmiotów. Wystąpienie można traktować jako zalecenie, wskazówkę albo życzenie. Nie kształtuje ono jednak bezpośrednio sytuacji prawnej przez przyznanie lub odmowę przyznania uprawnienia albo nałożenie obowiązku z sferze prawa administracyjnego bądź stwierdzenie istnienia takiego obowiązku lub uprawnienia (glosa krytyczna A. Kisielewicza do postanowienia NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z 5.06.2002r. SA/Sz 1138/01 – OSP 2003/4/48). Zaskarżone wystąpienie nie jest zatem nakazem i nie narusza w związku z tym art. 9 ust. 5 ustawy o PIP. Zaskarżone wystąpienie nie stanowi także w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez wyżej wskazane akty lub czynności należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki : nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Wystąpienie z art. 9 pkt 5 ustawy o PIP nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu aktu. Zgodnie bowiem z art. 21d ust. 2 ustawy o PIP, pracodawca lub organ sprawujący nadzór nad przedsiębiorstwem lub inną jednostką organizacyjną państwową albo samorządową, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Wynik kontroli wyrażony w wystąpieniu i zawarte w nim wnioski oraz wskazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie rodzą po stronie podmiotu kontrolowanego obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości, lecz tylko zawiadomienia inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania wniosków wskazanych w wystąpieniu i tylko w tym zakresie wystąpienie wpływa na sytuację prawną podmiotu kontrolowanego. Słusznie podnosi także NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w postanowieniu z 5.06.2002r., iż wskazany w wystąpieniu obowiązek nie rodzi dla skarżącego żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. Ustawa o PIP oraz przepisy Kodeksu Pracy nie przewidują żadnych sankcji administracyjnych, czy też odpowiedzialności za niewykonanie obowiązku wskazanego w wystąpieniu inspektora pracy. Skoro więc według Sądu przedmiotowe wystąpienie nie jest ani decyzją ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej to wniesienie na nie skargi jest niedopuszczalne. Dlatego należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzec o odrzuceniu skargi. Gdyby nawet podzielić pogląd, że przedmiotowe wystąpienie ze względu na jego treść jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, to skarga podlegała by również odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący nie wyczerpał bowiem toku instancji. Konieczne bowiem w takiej sytuacji było wystąpienie skarżącego do inspektora pracy (autora wystąpienia) o usunięcie naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a) a dopiero później wniesienie skargi na zasadach określonych w art. 53 § 2 p.p.s.a. Końcowo należy zauważyć, iż strona skarżąca nie zachowując toku instancji wystąpiła o usunięcie naruszenia prawa do Okręgowego Inspektora Pracy a więc nie do organu, który opracował wystąpienie. Mając na uwadze powyższe postanowiono jak w sentencji.