II SA/Go 476/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, , po rozpoznaniu w dniu 25 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] na decyzję Okręgowy Inspektor Pracy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie : wynagradzanie pracowników Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 17 października 2007 r. p o s t a n a w i a Odrzucono skargę Wystąpieniem z dnia [...] skierowanym do S. o. , Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Z., wniósł o: 1. Zamianę zapisu § 2 regulaminu premii regulaminowej (załącznik nr 1 do regulaminu wynagradzania pracowników). 2. Niezwłoczne wyrównanie pracownikom wypłaconego wynagrodzenia normalnego za pracę w godzinach nadliczbowych, za okres od 2005r. do 7.12. 2006r. 3. Niezwłoczne wypłacenie pracownikom za okres od 2005r. do 7 grudnia 2006r. dodatku do wynagrodzenia w wysokości określonej w art. 151 § 1 pkt 1, za każdą godzinę pracy w niedzielę przysługującego w związku z nie udzieleniem dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę. Wystąpienie wydane zostało na podstawie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (DZ.U. z 2001r. Nr 124 poz. 1362 ze zm.) – zwaną dalej ustawą. W uzasadnieniu organ stwierdził: – odnośnie punktu pierwszego wystąpienia - że treść § 2 premii regulaminowej zgodnie z którym, premia regulaminowa jest dodatkiem do płacy zasadniczej, nie przysługuje za pracę w godzinach nadliczbowych i nie stanowi podstawy do obliczania innych dodatkowych świadczeń pieniężnych za pracę np. dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych, narusza przepis art. 1511 § 1 Kodeksu pracy, - odnośnie punktu drugiego wystąpienia - że bezpodstawnie zaniżono wynagrodzenie normalne za pracę w godzinach nadliczbowych zatrudnionym pracownikom, gdyż naliczając wynagrodzenie za godziny nadliczbowe pracodawca nie uwzględnił przy wynagrodzeniu normalnym premii regulaminowej, która stanowi należność stałą, wypłacaną periodycznie i jest dodatkowym, stałym składnikiem wynagrodzenia. Przykładowo organ wskazał pracowników [...], którzy przez cały czas trwania stosunków pracy otrzymywali stale premię regulaminową, natomiast przy obliczaniu wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych pracodawca nie uwzględnił u tych pracowników składnika wynagrodzenia w postaci premii regulaminowej, - odnośnie punktu trzeciego wystąpienia – że pracodawca nie wypłacił dodatku do wynagrodzenia za każdą godzinę pracy w niedzielę przysługującego w związku z nieudzielaniem dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę, co stanowi naruszenie art. 1511 § 1 pkt 1 i art. 15111 § 2 kodeksu pracy. Przykładowo organ wskazał tu pracowników [...]. W wystąpieniu zawarto pouczenie o ciążącym na pracodawcy obowiązku zawiadomienia organu o terminie i sposobie wykonania wniosków. Wystąpienie z dnia [...]r. zostało doręczone S. – zwaną dalej spółką lub skarżącą - w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r. spółka wniosła o uzupełnienie pisma Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...]r. oraz wystąpienia Inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...]r., co do prawa wniesienia odwołania, powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Powołując się na przepisy art. 9 pkt 1-2a i 21 a ust. 1 ustawy spółka dowodziła, że wystąpienie organu z dnia [...]r. winno mieć formę decyzji administracyjnej, a tym samym winno zawierać pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Nadto pismem z dnia [...] r. spółka wezwała Okręgowego Inspektora Pracy w Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości wystąpień Inspektora pracy z dnia [...]r. oraz umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wezwania, powołując się na przepisy art. 9 pkt 1 – 2a i 21a ust. 1 ustawy, spółka stwierdziła, że nakazanie pracodawcy wyrównania i wypłaty pracownikom określonych świadczeń winno nastąpić w formie decyzji, a nie wystąpienia. W ocenie spółki postępowanie organu w sprawie naruszyło przepis art. 6, 8 i 9 k.p.a. Spółka kwestionowała również zasadność wyrównań i wypłat, które Inspektor pracy nakazał w wystąpieniu, albowiem w ocenie spółki- wbrew twierdzeniom organu - premia gwarancyjna nie miała charakteru stałego. W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wystąpienia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Okręgowy Inspektor Pracy w Z. w piśmie z dnia [...]r. stwierdził, że stanowiska pracodawcy kwestionujące zasadność wniosków wystąpienia Inspektora pracy, rozpatrywane są przez Okręgowego Inspektora Pracy w trybie art. 259 k.p.a. Dalej organ stwierdził, że wystąpienie organu z dnia [...]r, nie jest decyzją administracyjną, gdyż forma decyzji została zastrzeżona w art. 21a ust. 1 do nakazów, o których mowa w art. 9 pkt 1 – 2a ustawy i dlatego wystąpienie nie podlega wymaganiom z art. 107 k.p.a. W myśl art. 111 § 1 k.p.a. uzupełnieniu podlega decyzja administracyjna, przepis ten nie ma zatem zastosowania do wystąpienia z dnia [...]r. Dalej organ wywodził, że przepis art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 pkt 2 ustawy daje możliwość kierowania przez inspektorów pracy wystąpień o usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów prawa pracy, w tym również w sprawach związanych z wypłatą wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń pracowniczych. Natomiast, zdaniem organu, nakazy o których mowa w art. 9 pkt 2a ustawy, wydawane są w sytuacjach, gdy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej, czyli załatwienie sprawy co do istoty. W praktyce wydanie nakazu dotyczy świadczeń dla imiennie wskazanych osób, którym świadczenia zostały przez pracodawcę określone kwotowo, naliczone oraz zatwierdzone do wypłaty, jednak z jakichś względów pracownikowi nie zostały wypłacone. Spółka wniosła skargę na wystąpienie Inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Z. z dnia [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 21a ust. 1 w związku z art. 9 pkt 2a i pkt 5 ustawy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie wystąpienia zamiast w formie decyzji administracyjnej oraz przepisu art. 86 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, że spółka nie wypłaciła pracownikom należnego wynagrodzenia. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że organy inspekcji pracy nie są uprawnione do nakazywania pracodawcom wypłaty świadczeń pracownikom w drodze wystąpień, o których mowa w art. 9 pkt 5 ustawy, są natomiast uprawnione do kierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń, niż wymienione w art. 9 ust.1 pkt 1 – 4 ustawy. Zdaniem skarżącej w wypadku gdy zachodzi konieczność nakazania pracodawcy wypłaty zaległego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, jedyną dopuszczalną formą działania organu inspekcji pracy jest decyzja administracyjna. Skoro - jak stwierdziła skarżąca - wydane w sprawie wystąpienie dotyczyło obowiązku wypłacenia zaległego wynagrodzenia na rzecz pracowników, to w tym zakresie konieczne było wydanie decyzji administracyjnej. Wydanie w sprawie wystąpienia nastąpiło bez podstawy prawnej i dlatego stanowiło rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do merytorycznej strony orzeczenia skarżąca dowodziła, że premia regulaminowa nie ma charakteru stałego i dlatego nie powinna wchodzić w skład normalnego wynagrodzenia pracownika. Skarżąca wskazała, że podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej p.p.s.a.). Zdaniem skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy jej obowiązków, wynikających z przepisów prawa, ponieważ stwierdza ono obowiązek wypłacenia zaległego wynagrodzenia. Dalej skarżąca powołała się na przepisy art. 9 ust. 1 pkt 2a i art. 21 a ustawy, twierdząc jednocześnie że wprawdzie rozstrzygnięcie nie zostało wydane w formie decyzji administracyjnej, jednak wadliwe postępowanie organu nie powinno pozbawić skarżącej prawa do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Z. wniósł o jej odrzucenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w piśmie z dnia [...]r. W ocenie organu wystąpienie inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wprawdzie wystąpienie Inspektora pracy z dnia [...]r. zawiera zobowiązanie pracodawcy do usunięcia naruszenia prawa, a także zawiera pouczenie o treści art. 21 d ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w myśl którego pracodawca do którego skierowano wystąpienie jest obowiązany w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania wystąpienia zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu poleceń i wniosków, jednak niewykonanie zawartych w wystąpieniu poleceń nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków prawnych. Dalej organ stwierdził, że nakazy o których mowa w art. 9 pkt 2a ustawy powinny być wydawane jedynie w sytuacjach, gdy wynagrodzenie za pracę lub inne świadczenie pracownicze ma charakter bezsporny, na co wskazuje użyte w przepisie określenie : " należne". W praktyce nakazy wydawane są w przypadku świadczeń naliczonych i zatwierdzonych do wypłaty przez pracodawcę, jednak z jakichś względów nie wypłaconych pracownikowi. Organ zauważył ponadto, że skarżąca twierdząc, że wystąpienie Inspektora pracy z dnia [...]r. jest w istocie decyzją administracyjną, skargę do Sądu Administracyjnego oparła na przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , który to przepis nie dotyczy decyzji administracyjnej lecz obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Okręgowy Inspektor Pracy podtrzymał również swoje stanowisko merytoryczne dotyczące wysokości wynagrodzeń pracowniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 126) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolę legalności działalności administracji publicznej w danej sprawie, poprzedza badanie przez sąd dopuszczalności skargi, a w tym – między innymi – czy dana sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego ( art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które słuzy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4. Skarga wniesiona została na wystąpienie Inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Z. z dnia [...]r. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd w pierwszej kolejności badał, czy skarga na przedmiotowe wystąpienie jest dopuszczalna, a konkretnie czy zaskarżone wystąpienie stanowi w istocie decyzję administracyjną – w myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., czy też inny akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegający kognicji sądu administracyjnego. Należy bowiem wskazać, że wśród form działalności administracji publicznej (i bezczynności) podlegających kontroli sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ustawodawca nie wymienił wystąpienia inspektora pracy. Zgodnie z art. 9 ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są: - pkt 2a - do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, pkt 5 – do skierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1- 4, do pracodawcy lub organu, o którym mowa w art. 7 ust. 1, o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 1 i 21a ust. 1 ustawy nakazy, o których mowa w art. 9 pkt 2a mają formę decyzji administracyjnej. Natomiast w art. 21d ust. 1 ustawodawca wskazał, że wystąpienie inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5, powinno zawierać określenie wniosków i podstawy prawnej przy uwzględnieniu stanu faktycznego wynikającego z ustaleń protokołu kontroli lub notatki urzędowej. A zatem ustawodawca wyrażnie i konkretnie zdefiniował formy działań pokontrolnych inspektora pracy ( pozostałe formy działań wymienione w ustawie nie podlegały analizie w niniejszej sprawie). O tym czy w danym przypadku inspektor pracy wydał nakaz czy też skierował wystąpienie, zdaniem Sądu, decyduje treść tegoż aktu, a nie przyjęte przez organ nazewnictwo. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). "Przyjęty w art. 104 § 2 k.p.a. zwrot "decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty" należy rozumieć w ten sposób, że "decyzja" jest aktem stosowania normy prawnej, "sprawa " jest sprawą administracyjną lub sprawą weryfikacyjną, zaś rozstrzygnięcie tych spraw polega na wiążącym ustaleniu określonej sytuacji prawnej lub wadliwości (niewadliwości) decyzji ostatecznej." (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 51). Przy tak zdefiniowanym pojęciu "decyzji administracyjnej", zaskarżone wystąpienie Inspektora pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, albowiem na skutek jego wydania nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W wystąpieniu organ nie ustalił konsekwencji obowiązującej normy prawnej, jak również nie doszło do wiążącego ustalenia opisanej w wystąpieniu sytuacji prawnej. W wystąpieniu organ administracyjny wniósł o zmianę wskazanego zapisu regulaminu premii regulaminowej, o wyrównanie pracownikom wypłaconego wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych oraz o wypłacenie pracownikom dodatku do wynagrodzenia za każdą godzinę pracy w niedzielę w związku z nie udzielaniem dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę. Organ nie określił konkretnych kwot do wypłaty pracownikom z tytułu wyrównania wynagrodzenia oraz wypłacenia dodatku, jak również nie wskazał na rzecz których pracowników kwoty te winny być wypłacone, dlatego zaskarżone wystąpienie nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu wystąpienia organ administracyjny wskazał konkretne przypadki błędnego wyliczenia wynagrodzenia, jednak było to wskazanie jedynie przykładowe, co sugeruje istnienie innych podobnych przypadków u danego pracodawcy. Nakaz, o którym mowa w art. 9 pkt 2a ustawy dotyczy sytuacji bezspornych, czyli takich, w których kwoty wynagrodzenia, a także innych świadczeń są "należne" i "przysługujące". Z treści przepisu art. 9 pkt 2a wynika , że nakaz jako decyzja administracyjna winien określać wprost, w sposób konkretny należne pracownikowi wynagrodzenie do wypłaty, a także inne świadczenie przysługujące pracownikowi. Inną treść ma wystąpienie, o którym mowa w art. 9 pkt 5. Analiza zaskarżonego wystąpienia, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że spełnia ono wymogi o których mowa w art. 21d ust.1. Należy zauważyć, że z treści przedmiotowego wystąpienia nie wynika, aby na pracodawcę nałożone zostały określone obowiązki prawne. Ogólnikowość sformułowań zawartych w punktach 2 i 3 wystąpienia, bez wskazania kwot oraz pracowników na rzecz których miałaby nastąpić wypłata świadczeń, świadczy o tym, że mają one charakter wniosków, sugestii czy też opinii organu w sprawie. Jedynym obowiązkiem jakim obciążono pracodawcę w wystąpieniu było zawiadomienie organu o terminie i sposobie wykonania ujętych w nim wniosków, przy czym niewykonanie tegoż obowiązku nie pociągało dla pracodawcy ujemnych skutków prawnych. Z tych względów zaskarżonego wystąpienia nie można zakwalifikować jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, zgodnie z którym ze względu na przedmiot wystąpienia ( czyli wypłata wynagrodzenia oraz innego świadczenia przysługującego pracownikowi), wystąpienie organu jest w istocie decyzją administracyjną. Wykładnia językowa przepisu art. 9 prowadzi do wniosku, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do skierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-4 , o usuniecie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. A zatem uprawnione jest stanowisko w myśl którego, w wypadku stwierdzenia przez organ naruszeń w zakresie naliczania przez pracodawcę wynagrodzenia za pracę lub innego świadczenia pracowniczego, które to stwierdzenia mają jedynie charakter wniosków lub sugestii oraz oceny istniejącego u pracodawcy stanu faktycznego w tym zakresie, inspektor pracy jest upoważniony w tym zakresie skierować do pracodawcy wystąpienie. Taka interpretacja przepisu art. 9 koresponduje z art. 1 ustawy, w myśl którego Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, określającym zakres działania Państwowej Inspekcji Pracy. Analiza systemowa przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy pozwala na stwierdzenie, że nadzór i kontrola przestrzegania przez pracodawców prawa pracy, w tym przepisów dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, w zależności od stanu faktycznego danej sprawy, może przyjąć formę bądź wystąpienia bądź nakazu. W ocenie Sądu wyłączenie możliwości wydania wystąpienia w sprawach z zakresu wynagrodzenia i innych świadczeń pracownika, ze względu na przedmiot sprawy, byłoby sprzeczne z treścią przepisów art. 1 i 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, nadto odbyłoby się ze szkodą zarówno dla pracodawcy jak i pracownika, albowiem w określonych sytuacjach pomimo stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wypłaty wynagrodzenia za pracę lub innych świadczeń pracowniczych, organ administracyjny, nie byłby uprawniony do podjęcia żadnych działań w sprawie. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że nawet przyjmując za skarżącą, iż wystąpienie inspektora pracy należy zakwalifikować jako inny akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w rozpatrywanej sprawie nie został zachowany tryb wniesienia skargi, albowiem w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie z dnia [...]r. do usunięcia naruszenia prawa, skierowane zostało do Okręgowego Inspektora Pracy w Z., będącego organem drugiej instancji w stosunku do Inspektora pracy, który wydał zaskarżone wystąpienie. Niezachowanie trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego powoduje, iż skarga – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - podlega odrzuceniu. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone wystąpienie Inspektora pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, jak również nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga wniesiona została na akt organu administracyjnego nie objęty zakresem właściwości sądu administracyjnego, dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu.