II SA/Go 476/08

Dnia 19 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 roku sprawy ze skargi [...] prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. UZASADNIENIE: Decyzją [...] Wójt Gminy Z. na podstawie art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 k.p.a., odmówił I.S. prowadzącemu Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "I." ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na obiekt usługowy – zakład przetwarzania i odzysku odpadów na działce o nr ewidencyjnym [...] gmina Z.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wniosek z dnia 28 listopada 2007 r. ( data wpływu ) jaki złożył I.S. o wydanie warunków zabudowy nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane zamierzenie znajduje się na terenie gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji argumentował, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy łącznym spełnieniu warunków zapisanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem złożony przez skarżącego wniosek o wydanie warunków zabudowy nie spełnia warunku dotyczącego zabudowania, co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto organ I instancji wskazał, iż sąsiednie działki są zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi i inwentarsko-gospodarczymi stanowiącymi siedliska i grunty orne. Funkcją dominującą na analizowanym obszarze jest funkcja rolna, a uzupełniającą siedliskowa. Ponadto żaden z sąsiadujących budynków nie ma określonej funkcji usługowej, którą można by zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, oraz podniósł że skarżący powołuje się na fakt prowadzenia działalności w obrębie miejscowości B., a wpis do rejestru działalności gospodarczej wskazuje wyłącznie na prowadzenie działalności w miejscowości T. Wójt Gminy Z. podał także, iż wnioskowana zmiana sposobu użytkowania obiektów gospodarczych dotyczy miejsca zamieszkania I.S.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, zarzucając błąd w nazwie inwestycji, ponadto w przypadku zamknięcia działalności w istotny sposób wpłynie to na zaśmiecanie przez społeczeństwo lasów nieużytków i przydrożnych rowów. Ponadto w ocenie odwołującego analiza graficzna przedstawia całą zabudowę, a jego założeniem jest adaptacja tylko części obiektu zaznaczonej na mapce dołączonej do wniosku. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podnosząc w uzasadnieniu, iż w sprawie został prawidłowo określony obszar analizowany, co było bezpośrednio powiązane z ustaleniem, które z pośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ II instancji argumentował, iż na analizowanym obszarze dominuje funkcja rolna z udziałem mieszkaniowej, a w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro wniosek inwestora nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Co oznacza, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie było dopasowane do panujących warunków zagospodarowania terenu sąsiedniego, podkreślając także, iż ta zasada kontynuacji funkcji ma na celu takie ukształtowanie przestrzeni, które uwzględniała wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, środowiskowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nazewnictwo inwestycji nie zmienia okoliczności, ze na jej terenie prowadzona będzie działalność gospodarcza w zakresie realizacji usług – jaka nie występuje na obszarze analizowanym. Postępowanie w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko jest bez znaczenia dla wyniku tego postępowania, skoro inwestycja wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Wniosek skarżącego w ocenie organu nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, albowiem obiekty budowlane w zakresie obiektu analizowanego nie są użytkowane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Tym samym planowana inwestycja jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł I.S. prowadzący Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "I." zarzucając, że organy prowadzące postępowanie pominęły okoliczność, iż w miejscowości B. 75, gmina Z. prowadzi on zarejestrowaną działalność gospodarczą polegającą m.in. na skupie, sprzedaży i przerobie surowców wtórnych i metali kolorowych. Skarżący podkreślił, że wymienioną powyżej działalność prowadzi nieprzerwanie od 2000 r. na działkach oznaczonych nr [...]. Ponadto zdaniem skarżącego w zaświadczeniu o prowadzeniu działalności gospodarczej wskazał obie działki, jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej i okoliczność ta przesądza, że przynajmniej jedna z nieruchomości sąsiedzkich tj. działka nr [...] dostępna jest z drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, czym naruszony został przepis art. 77 k.p.a. Dodatkowo skarżący wskazał, iż był zobowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc obowiązującą. Jednocześnie zaznaczył, iż w planie zagospodarowania przestrzennego istniała możliwość prowadzenia na spornym terenie działalności o charakterze usługowo-gospodarczym. W ocenie skarżącego brak odniesienia w zaskarżonej decyzji do wskazanych przez niego okoliczności stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w Zielonej Górze wniosło o oddalenie skargi. podtrzymując w całości wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze Kolegium podało, że w sprawie dotyczącej wpisów znajdujących się w ewidencji działalności gospodarczej brak jest jakichkolwiek przepisów w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które wiązałyby organy wpisami w tej ewidencji i nie oznacza prawnej zgody na zagospodarowanie terenu. Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, bowiem organ w sposób obszerny uzasadnił swoją decyzje odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 153, poz. 1269, ze zmianami ), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia legalności uznać należy, że decyzja ta nie uchybia prawu, zaskarżonej decyzji nie można bowiem postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami ) podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonej decyzji. W myśl art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać dwie podstawowe wartości jakimi są: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Wymienione walory determinują kształt procesu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wymagania określone w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego lub w decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 61 ust. 1 komentowanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3 ) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na obiekt usługowy – zakład przetwarzania i odzyskiwania odpadów. Należy podkreślić, iż teren objęty wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze, dla którego wygasł plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a zatem zmiana sposobu zagospodarowania tego terenu wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Skarżący w skardze z dnia 27 czerwca 2008 r. podniósł, iż brak decyzji ustalającej warunki zabudowy uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej w postaci przedsiębiorstwa trudniącego się recyklingiem odpadów na terenie, na którym bez jego winy wygasł miejscowy plan przewidujący taką możliwość. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do omawianego przepisu warunki zabudowy można ustalić jednie dla zamierzenia inwestycyjnego, które stanowi kontynuację istniejącej już linii zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych, a także ma zapewniony swobodny dostęp do drogi publicznej i uzbrojenie terenu. Natomiast jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ planistyczny winien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, o czym jest mowa w art. 54 ust. 2 komentowanej ustawy. Pamiętać należy, iż do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest spełnienie wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Otóż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślenia wymaga, iż decydującym czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. W tym miejscu należało również rozważyć, co powinno się rozumieć pod pojęciem działki sąsiedniej. Otóż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwrot ten obejmuje wszystkie działki położone w tzw. "obszarze analizowanym". Zatem brak działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej uniemożliwia wydanie wnioskującemu decyzji o warunkach zabudowy. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Ustalenia organu w zakresie obszaru analizowanego powinny być jednoznaczne i sprawdzalne w oparciu o wyznaczone w tej mierze przepisy, a zatem Sądowi powinien być znany tok rozumowania organu orzekającego w danej sprawie. Określenie bowiem cech, do których należy dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 listopada 2006 r., II SA/Bk 412/06). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji (sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi) oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) w zakresie łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( vide: wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2006 r., IV SA/Wa 1583/06 ). Stosownie do § 3 wymienionego powyżej rozporządzenia organ planistyczny procedujący w rozpatrywanej sprawie wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadził badanie funkcji, oraz cech zabudowy i aktualną zabudowę, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 komentowanej ustawy. Analizie zostały poddane wszystkie sąsiednie działki znajdujące się na badanym terenie. Sąd zważył, iż organy planistyczne dokonały prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, które stanowiły załącznik do wydanej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu. Zdaniem Sądu trafne jest w tym zakresie stanowisko organów administracyjnych, iż inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na obiekt usługowy demontażu sprzętu elektronicznego tj. zakład przetwarzania i odzysku odpadów nie może być zrealizowany na analizowanym terenie. W tych okolicznościach słuszny jest pogląd organów planistycznych, iż na obszarze planowanej inwestycji nie został spełniony warunek dotyczący kontynuacji funkcji. Prawdą jest także, iż żaden z obiektów budowlanych znajdujących się w sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej. Niewątpliwie na obszarze planowanego zamierzenia inwestycyjnego dominuje zabudowa rolnicza z uzupełniającą funkcją mieszkalną. Z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wynika, że na analizowanym terenie nie występują obiekty i budynki o funkcji usługowej. W takiej sytuacji trudno uznać, aby lokalizacja zakładu przetwórstwa odpadów w sąsiedztwie zabudowy rolniczo-mieszkalnej mogła spełnić warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa. Należy także wskazać, iż na analizowanym obszarze właściwie nie występują żadne obiekty usługowe należące do grupy przedsięwzięć w sposób znaczący oddziaływają na środowisko naturalne, o czym mowa w § 3 pkt. 73 i 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., (Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573, ze zm.). Tymczasem kontynuacja funkcji jest podstawową przesłanką służącą do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić należy, że nie podważają one legalności wydanej decyzji. Przede wszystkim wskazać należy, że nie ma racji skarżący twierdząc, iż prowadzenie określonej działalności gospodarczej stanowi samodzielną podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zagospodarowania terenu. Konkludując skoro wniosek skarżącego nie spełnia warunków określonych w dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tym samym brak jest podstaw do kwestionowania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ), orzekł jak w sentencji,.