II SA/Go 479/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił R.M. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przyjął art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa o COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że odmówił skarżącej zwolnienia z opłacenia należnych składek, bowiem nie stwierdził wpływu wniosku o zwolnienie z powyższych należności w terminie do 30 czerwca 2020 r. i powołał treść art. 31 zp ust. 1 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. R.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając organowi błędne ustalenie faktyczne, bowiem z akt sprawy wynika, że wniosek strony został wrzucony w Oddziale ZUS do skrzynki na dokumenty z napisem "Tarcza antykryzysowa". Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że w jego ocenie organ nie przeprowadził czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie, czy skarżąca pozostawiła wniosek w skrzynce podawczej w terminie. Zdaniem strony czynność "wrzucenia pisma do skrzynki" powinna dać domniemanie dopełnienia danej czynności, a obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji powstałych na skutek pandemii. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że nie otrzymał wniosku strony o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek i podał, że pozostawiona w skrzynce podawczej korespondencja jest rejestrowana w aplikacji EPWD i przekazana do Archiwum Zakładowego (OBD). Z uwagi na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ustalono, że w powyższych systemach nie odnotowano wpływu w/w wniosku R.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącej wnioskowanego przez nią zwolnienia z opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zgodnie z art. 31 zp ust. 1 ustawy o COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika, że powodem nieuwzględnienia wniosku skarżącej było stwierdzenie przez organ, że nie stwierdzono wpływu jej wniosku. Skarżąca twierdzi natomiast, że taki wniosek został wrzucony w kwietniu 2020 r. w Oddziale ZUS do skrzynki na dokumenty z napisem "Tarcza antykryzysowa". Wskazać trzeba, że organ załatwił sprawę merytorycznie, pomijając całkowicie jej procesowy aspekt. Przepis art. 31zp ust. 4 ustawy COVID-19 w pierwotnym brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 24 czerwca 2020 r. zakładał zaś , że wniosek o zwolnienie z opłacania składek może być złożony w formie dokumentu papierowego albo elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, za pomocą profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez ZUS. Należy wskazać, że z uwagi na trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii (zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491), ZUS - jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej www.zus.pl - umożliwił płatnikom składek składanie przedmiotowych wniosków w następujących formach: - drogą elektroniczną - przez PUE ZUS, - drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej), - w formie papierowej - za pośrednictwem poczty, a także - osobiście w placówce ZUS - do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Zważyć trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.), stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ lakonicznie stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie został złożony przed wyznaczonym w ustawie terminem, tj. 30 czerwca 2020 r. Organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie dał wiary skarżącej, że wniosek został wrzucony do skrzynki postawionej w tym celu przed siedzibą organu. Obciążając skarżącą obowiązkiem wykazania, że dokument złożyła organ nie wyjaśnił, czy przy procedurze składania wniosków do pojemników strona miała w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień, czy zeznań osoby przygotowującej wniosek i z jakich przyczyn organ nie uwzględnił stanowiska skarżącej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z § 1 art. 75 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W analizowanej sprawie organ nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącej, nie wyjaśnił procedury składania wniosków do pojemników i sam nie wskazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącej np. do sprawy innego płatnika. Na tym etapie niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości. Organ nie podał również, w jaki realny sposób skarżąca mogłaby wykazać, że faktycznie przed 30 czerwca 2020 r. złożyła wniosek do skrzynki na dokumenty usytuowanej w Oddziale ZUS. Wskazać trzeba, że nawet jeżeli organ nie był w stanie ustalić, czy strona w kwietniu 2020 r. złożyła przedmiotowy wniosek, powinien był na mocy art. 86 k.p.a. przesłuchać ją na tę okoliczność. Przepis ten przewiduje bowiem, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. ZUS nie wyjaśnił zaś dlaczego nie skorzystał z tego rodzaju dowodu. Należy dodać, że na złożenie przez skarżącą w kwietniu 2020 r. wniosku o zwolnienie wskazuje B.K. (oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2021 r.). Kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) ZUS powinien był wyjaśnić, czy w Oddziale ZUS, gdzie hipotetycznie skarżąca złożyła wniosek, istnieją księgi (repertoria) ewidencyjne korespondencji składanej do pojemników na dokumenty albo inny system ewidencji tego rodzaju korespondencji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2021 r., III SA/Po 745/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2021 r., II SA/Go 473/21, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Zważywszy, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie złożenia bądź niezłożenia przedmiotowego wniosku dotyczy okresu kwietnia 2020 r., w którym funkcjonowanie organów, w tym przyjmowanie wniosków o zwolnienie w związku ze stanem epidemii było utrudnione, a jedną z dopuszczalnych form było składanie dokumentów do specjalnego pojemnika przygotowanego przez organ, należało mieć na uwadze, że wnioskodawczyni ma utrudniony sposób wykazania, iż wniosek doręczyła w określonej dacie. W ocenie Sądu, wobec tego, że skarżąca wnosząc bezpośrednio podanie (wniosek) do organu nie miała możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez nią wniesienia dokumentu musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niej konsekwencje procesowe (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2021 r., I SA/Rz 459/21, CBOSA). Tym bardziej postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia złożenia danego dokumentu winno być przeprowadzone przez ZUS szczególnie wnikliwie, w sposób budzący zaufanie obywatela do organu. Z powyższych względów Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez ZUS przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego. Wskazać również trzeba, iż Sąd stwierdziwszy naruszenie przez organ przepisów postępowania nie przesądza, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu należy domniemywać, że skarżąca złożyła w kwietniu 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. Sąd wskazuje jedynie, że zagadnienie to wymaga rzetelnego, na ile jest to możliwe, zbadania i wyjaśnienia. Wobec braku stosownego wniosku strony nie orzeczono o kosztach postępowania (art. 210 § 2 p.p.s.a.).