II SA/Go 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] listopada 2018 r. M.W. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział (dalej jako ZUS) z wnioskiem o rozłożenie na raty należności w wysokości 29.550,82 zł oraz umorzenie odsetek od nieopłaconych należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika w wysokości 17.581,00 zł. Wnioskodawca wskazał, iż zadłużenie względem ZUS zostało przez niego przejęte w wyniku przyjęcia spadku po zmarłym ojcu – W.W., który prowadził działalność gospodarczą. Podał, iż w drodze spadkobrania po zmarłym ciąży na nim spłata kredytu hipotecznego w wysokości 362 CHF miesięcznie, co stanowi bardzo duże obciążenie dla budżetu domowego. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, ZUS decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Przywołując przepisy art. 28 ust. 3a i 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017. 1778. z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) oraz art. 61a § 1 k.p.a. organ wskazał, iż umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika i co za tym idzie przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. W związku z tym ZUS nie może podjąć rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia odsetek liczonych od nieopłaconych składek na podstawie tego przepisu (to jest art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) i dlatego też zobowiązany był odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że prowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie pozostałych kwestii poruszonych we wniosku i po zakończeniu postępowania wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia odsetek od należności nabytych przez wnioskodawcę w drodze spadkobrania. Skargę od powyższej decyzji wywiódł M.W., zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., polegającą na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno zostać oparte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ dokonał subsumpcji stanu faktycznego na podstawie niepełnego materiału dowodowego, nie uwzględniając, iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka umożliwiająca umorzenie należności wskutek całkowitej ich nieściągalności. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie wskazując, iż skarga jest niezasadna, ponieważ ZUS aktualnie prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące wszystkich kwestii poruszonych we wniosku o umorzenie odsetek, o czym skarżący został poinformowany. Po zakończeniu postępowania dowodowego zostanie wydana decyzja zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja ZUS odmawiająca na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a oraz art. 83b ust. 1 u.s.u.s. wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 - 6, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a tej ustawy należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy zostały unormowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. 141. 1365). W świetle powołanych przepisów nie sposób zaaprobować sposobu procedowania organu, który wydał zaskarżoną decyzję w oparciu wyłącznie o jedną z przesłanek określonych w art. 28 u.s.u.s., prowadząc w dalszym ciągu postępowanie w części dotyczącej pozostałych ustawowych podstaw do umorzenia należności. Przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności. Wynika to bezpośrednio z treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ten wyznacza ramy postępowania w przedmiocie umorzenia danej należności wskazując, iż organ zobowiązany jest w danym postępowaniu rozstrzygnąć kwestię umorzenia należności biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki tj. wskazane w ust. 2-4 i nie dopuszczając tym samym możliwości odrębnego procedowania w odniesieniu do tych samych należności w zakresie różnych przesłanek wskazanych w art. 28 u.s.u.s. Co za tym idzie przedmiotem postępowania są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a z § 2 tego przepisu wynika, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego przewidując w art. 104 § 2 k.p.a. możliwość wydania decyzji częściowej nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności jej wydania, jednak nie uzasadnia to dowolnego działania organu w tym zakresie. Jak bowiem wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, dopuszczalność wydania decyzji częściowej związana jest ściśle z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 454; A. Wróbel Komentarz aktualizowany do art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego LEX, stan prawny 2018.09.04 wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., I OSK 1976/13 z dnia 24 października 2012 r., I OSK 1769/11). Podkreślić należy, iż wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. W sytuacji, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdy wniosek dotyczył umorzenia należności bez wskazania podstawy prawnej żądania i zastosowanie znajdował przepis art. 28 u.s.u.s., brak było podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). Orzekając w stosunku do danej należności w zakresie, której został złożony wniosek o jej umorzenie, organ zobowiązany był rozpoznać żądanie wniosku kompleksowo, a więc w oparciu o wszystkie przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s. Oznacza to, że w stosunku do konkretnej należności należało ustalić, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast po ewentualnym ustaleniu, iż nie ma ona miejsca w rozpoznawanej sprawie, należało ustalić możliwość i zasadność zastosowania przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. W konsekwencji organ rozpatrujący sprawę o umorzenie należności składkowych powinien orzec w przedmiocie umorzenia danej należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych należności odmówił wszczęcia postępowania wobec braku możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zaznaczając, iż w dalszym ciągu prowadzi postępowanie, co do tych samych należności rozpatrując zasadność ich umorzenia w oparciu o pozostałe przesłanki z art. 28 u.s.u.s. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 k.p.a., a praktyka taka nie dość, że nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, to ponadto budzi wątpliwości interpretacyjne po stronie wnioskodawcy, osłabiając tym samym zaufanie obywateli do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.). Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 k.p.a. zasad jej załatwienia.