I OSK 1769/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1402/10 w sprawie ze skargi J. K. i B. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt II SA/Gl 1402/10 uchylił zaskarżoną przez J. K. i B. N. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bielskiego z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Pismem z dnia 5 października 2005 r. J. G., P. G. i J. K. wystąpili do Gminy B. o "wypłatę odszkodowania za użytkowanie" działek nr [...] i [...], zajętych pod drogę ulicę [...] w B. Pismem z dnia 27 grudnia 2005 r. wniosek o wypłatę odszkodowania za te same nieruchomości złożyła również B. N. Ulica [...] w B. stanowiła drogę publiczną – zakładową i na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej: "Przepisy wprowadzające") stała się z mocy prawa własnością Gminy, czego wyrazem była decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Wojewody Śląskiego stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako [...] o pow. [...]ha i [...] o pow. [...]ha, położonych w B., stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. K. i J. G. po ½ części. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Gminy B. i była zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Wskazano także, że spadek po zmarłej w 2005 r. J. G. nabyli J. G., B. N. oraz P. G. w 1/3 części każdy (postanowienie SR Bielsku-Białej z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. akt [...]). Następnie doszło do sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości zajętych pod drogę. Z akt sprawy wynika, że z operatem zgodzili się J. G. i P. G. i w stosunku do tych osób zostały wydane ostateczne decyzje ustalające wysokość odszkodowania (dwie decyzje z [...] stycznia 2007 r. o takim samym numerze [...] odrębnie dla J. G. i P. G.). Natomiast J. K. i B. N. zanegowali prawidłowość sporządzonego operatu i ustaloną w nim wartość działek. W szczególności podkreślili, że droga posiada pełną infrastrukturę, jest utwardzona i częściowo ma nawierzchnię asfaltową. W piśmie z dnia 30 listopada 2006 r. podnieśli, że utwardzenie oraz nawierzchnia asfaltowa zostały wykonane około roku 1960, kiedy właścicielami byli W. i M. K. Utwardzenie i nawierzchnia asfaltowa nie należą wedle tego faktu zatem do gminy. Gmina w roku 2002 wykonała nakładkę asfaltową na długości ok. 170 m i do tego nakładu wnioskodawcy nie wnoszą roszczeń. W toku dalszych wyjaśnień ustalono, że Gmina B., Spółdzielnia Handlowa "S." w B. nie dokonywała nakładów na drogę. Gmina potwierdziła jedynie wykonanie nakładki asfaltowej. Natomiast skarżący przedłożyli pisemne oświadczenia sporządzone przez B. N., J. K. i R. K. podające, że utwardzenia drogi i położenia nawierzchni asfaltowej dokonali W. i M. K. Wskazywali, iż bezspornie nabyli w drodze dziedziczenia nieruchomość drogową utwardzoną i wyasfaltowaną, wobec czego domagają się przyznania odszkodowania za przejęcie takiej właśnie nieruchomości. Pismem z dnia 24 maja 2007 r. B. N. złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej o dokonanie częściowego działu spadku i o ustalenie, że w skład spadku po zmarłym w dniu 23 października 1979 r. W. K. i zmarłej w dniu 15 września 1992 r. M. K. wchodzą nieruchomości gruntowe pgr nr [...] i pgr nr [...] w B. w całości utwardzone (tłuczeń) i w połowie nawierzchni asfaltowe. We wniosku wniesiono o powołanie biegłego celem ustalenia grubości utwardzenia oraz wyliczenie wartości nieruchomości dla J. K. w ½ i B. N. w 1/6. W nawiązaniu do tego wniosku pełnomocnicy skarżących wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnego postanowienia przez sąd powszechny. Gmina B. nie wyraziła zgody na zawieszenie postępowania, w związku z czym Starosta Bielski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., na podstawie art. 98 § 1, 101 § 1 i 3 k.p.a. orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie .W złożonym zażaleniu skarżący podali, że podstawą żądania zawieszenia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie dotyczy działu spadku, zatem określenia co dziedziczyli wnioskodawcy i o jakiej wartości. Są to ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odszkodowania za nieruchomość. W piśmie z dnia 3 września 2007 r., uzupełniającym zażalenie, pełnomocnicy stron podali, że tylko sąd w zainicjowanym postępowaniu może wyjaśnić własność nakładów poniesionych na gruncie. Sąd rozstrzygnie, kto jest właścicielem gruntów wraz z utwardzeniem i nakładką asfaltową. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozpoznając wniesioną przez skarżących skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 970/07 oddalił tę skargę. W uzasadnieniu, poza stwierdzeniem braku przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, Sąd zwrócił uwagę na konieczność poddania wnikliwej analizie i weryfikacji okoliczności wydania decyzji w stosunku do części uprawnionych. Wskazał, że odszkodowanie w określonym trybie musi być ustalone za całą nieruchomość w stosunku do wszystkich uprawnionych. Jakkolwiek przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, to jest to dopuszczalne gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Potwierdzenie faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. winno zatem skutkować przeprowadzeniem postępowania w celu stwierdzenia nieważności tych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualne wszczęcie takich postępowań będzie stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kontynuując postępowanie w sprawie odszkodowania organ pierwszej instancji w dalszym ciągu próbował wyjaśnić kwestię poczynionych przed 1999 rokiem nakładów na przedmiotową drogę. Zwrócił się w tej sprawie m.in. do przedsiębiorstwa P. S.A. w J., PPUH G. w T., a także ponownie do Spółdzielni Handlowej S. Ta ostatnia pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. poinformowała jako następca prawny GS Samopomoc Chłopska w B., że od momentu rozpoczęcia budowy piekarni uczestniczyła w utwardzaniu i remontach ulicy [...]. To oświadczenie zostało przez skarżących zanegowane. Zanegowany został również kolejny operat szacunkowy sporządzony w grudniu 2008 r. przez J. G. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji wystąpił do Śląskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Katowicach z prośbą o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu. Ocena taka została sporządzona w dniu 15 grudnia 2009 r., a jej końcowe wnioski sprowadzają się do stwierdzenia, że opiniowany operat nie powinien być wykorzystany w celu, dla jakiego został sporządzony. Organ pierwszej instancji ponownie zlecił sporządzenie operatu szacunkowego J. G., który operat taki wykonał w dniu 18 stycznia 2010 r. szacując wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 105.063,00 zł. Skarżący podważyli również i ten operat, a ponadto zakwestionowali prawidłowość dokonywania wycen przez J. G. Domagali się skierowania sprawy na drogę odpowiedzialności dyscyplinarnej w stosunku do tego rzeczoznawcy. Ponadto w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostały oględziny w terenie, rozprawa administracyjna, przesłuchano świadków i strony postępowania. W obszernych pisemnych wystąpieniach skarżący podtrzymywali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie uwzględnienia nakładów na drogę i związanej z tym wysokości odszkodowania. Złożyli do akt także inne operaty, wskazujące znacznie wyższą wartość nieruchomości. Z akt sprawy wynika ponadto, że nadal toczy się szereg postępowań przed sądem cywilnym, które to postępowania mogą mieć związek ze sprawą ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ostatecznie, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta Bielski powołując się na art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 Przepisów wprowadzających ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Określił w tej decyzji wysokość odszkodowania przypadającą J. K. na kwotę 52.531,50 zł, zaś B. N. na kwotę 17.510,50 zł. W uzasadnieniu organ szczegółowo zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a w konkluzji uznał, że nie wniósł zastrzeżeń do operatu szacunkowego sporządzonego przez J. G. w dniu 18 stycznia 2010r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz o ustalenie odszkodowania w kwocie określonej przez niezależnego biegłego. Wskazali, że ich prawo do roszczeń z tytułu poczynionych nakładów na drogę wynika wprost z prawa własności do nieruchomości przed 1999 r. Zobowiązali się do dostarczenia kolejnego operatu jako uzupełnienia swojego odwołania. Operat taki został dołączony do akt sprawy, a jest nim operat szacunkowy sporządzony w dniu 6 sierpnia 2010 r. przez J. K. W operacie tym oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 201.640,00 zł oraz wartość utwardzenia na kwotę 200.360,00 zł. Powołując się na ten operat skarżący w piśmie z dnia 16 sierpnia 2010 r. postulowali o ustalenie odszkodowania dla J. K. w kwocie 201.000,00 zł, a dla B. N. w kwocie 67.000,00 zł. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż po dokonaniu analizy operatu szacunkowego przyjętego jako dowód przez organ pierwszej instancji ustalił, iż rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości odnotował jedynie 8 transakcji gruntami przeznaczonymi na cele komunikacyjne na terenie powiatu bielskiego. Z uwagi na niewystarczającą liczbę tych transakcji analizę poszerzono do rynku regionalnego obejmującego powiaty sąsiednie, opierając się na treści § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalne było przyjęcie do porównań transakcji gruntami przeznaczonymi, a nie zajętymi pod drogi publiczne. Niedopuszczalne było również zastosowanie § 26 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie do analizy transakcji z rynku regionalnego. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 1 rozporządzenia cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi nie można stosować zamiennie z cenami gruntów zajętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy w celach porównawczych powinien posłużyć się zdaniem organu jedynie cenami transakcyjnymi gruntów już zajętych pod drogi. W przypadku braku transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, na badanym rynku lokalnym przyjąć należało do wyceny, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Organ odwoławczy zakwestionował również prawidłowość operatu sporządzonego na zlecenie skarżących przez J. K. Odnosząc się do kwestii uwzględnienia w odszkodowaniu wartości poniesionych nakładów, organ wskazał, że skarżący w toku postępowania nie udokumentowali, że nakłady na urządzenie drogi zostały poniesione przez ich poprzedników prawnych. Sam fakt, że nieruchomość stanowiła do dnia 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych nie jest równoznaczny z tym, że osoby te urządziły drogę na nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania decyzji ostatecznej na podstawie operatów przedstawionych przez skarżących w terminie miesiąca oraz o uwzględnienie w operacie składników znajdujących się na nieruchomości w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających. Podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wywodząc swoje uprawnienie do domagania się odszkodowania za nakłady z niekwestionowanego prawa własności do nieruchomości przed 1999 rokiem. Powołali się na wpisy w księgach wieczystych. Na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśniła, że w granicach prowadzonego postępowania zostały wydane także ostateczne decyzje z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekające o odszkodowaniu na rzecz P. G. i J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał w następstwie rozpoznania skargi opisany na wstępie wyrok, w którym podniósł, że w granicach kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprawy w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, doszło do naruszenia dyspozycji art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołane przepisy statuują więc zasadę związania orzeczeniami sądów administracyjnych. Ta zasada została naruszona według Sądu przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że zupełnie umknęło uwadze organów orzekających, że tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 970/07, w sposób wyraźny zawarł skierowane do organów orzekających wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że analiza akt sprawy ujawniła fakt wydania decyzji ustalających odszkodowanie za przedmiotowe działki w stosunku do dwóch stron postępowania (dwie ostateczne i prawomocne decyzje Starosty Bielskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] ustalające odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość dla P. G. i J. G.). Sąd wskazał, że okoliczność ta winna zostać poddana wnikliwej analizie i weryfikacji. Nie jest bowiem możliwe w istniejącym stanie prawnym wydanie decyzji w stosunku do części uprawnionych i ustalenie odszkodowania za ułamkowy udział w nieruchomości, bez jednoczesnego ustalenia wartości całej przejętej nieruchomości. Odszkodowanie w określonym trybie musi być ustalone za całą nieruchomość w stosunku do wszystkich uprawnionych. Jakkolwiek przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, to jest to dopuszczalne gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Potwierdzenie faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. winno zatem skutkować przeprowadzeniem postępowania w celu stwierdzenia nieważności tych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualne wszczęcie takich postępowań będzie stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej Sąd podniósł, że z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów p.p.s.a. nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania dokonywanie ponownej oceny przesądzonych w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. okoliczności, ani tym bardziej podważanie dokonanej w tym wyroku oceny prawnej. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów obu instancji było zastosowanie się do wskazań, jakie zostały w omawianym wyroku poczynione. Tymczasem żaden z organów tego nie uczynił. Żaden z organów nie tylko nie zastosował się do wskazań Sądu, ale w ogóle je pominął, nie odnosząc się do nich nawet w treści uzasadnień wydanych rozstrzygnięć. Według Sądu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. były i są jasne, i nadają się do wykonania. Ich pominięcie w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie prawa, które z uwagi na istotę kontroli sądowoadministracyjnej nie może zostać uznane, jako naruszenie nieistotne. Z tych motywów Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje, i zaznaczył, że choć rozpoznanie zarzutów skargi pozostaje bez wpływu na wynik sprawy to jednak z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie Sąd mimo wszystko wskazał, że zarzuty te w ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W pierwszej kolejności Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z kolei z § 36 ust. 5 rozporządzenia, przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z treści operatu wynika, że przyjęte do analizy transakcje dotyczyły nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne. Tymczasem w ocenie Sądu odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających polega na przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów wyłącznie zajętych pod drogi publiczne, nie zaś przeznaczonych pod takie drogi. Za taką interpretacją przemawia w szczególności dokonana przez Radę Ministrów nowelizacja rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 7 października 2005 r. (Dz.U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1628). Przed tą nowelizacją § 36 ust. 1 nakazywał przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowanie podejścia porównawczego, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Powołany przepis w tym brzmieniu (obowiązującym do dnia 6 października 2005 r.) pozwalał na porównywanie transakcji nieruchomościami zarówno przeznaczonymi jak i zajętymi pod drogi publiczne, zarówno przy wycenie nieruchomości przeznaczonych, jak i zajętych pod takie drogi. Po nowelizacji przepis ten nakazuje przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to, że przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne do porównania przyjmuje się transakcje gruntami zajętymi pod takie drogi, zaś przy wycenie gruntów przeznaczonych pod drogi – transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi. Zasadne jest również według Sądu twierdzenie organu odwoławczego, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, nie znajdzie zastosowania § 26 ust. 1 rozporządzenia. Przesądza o tym § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który w przypadku przeciwnej interpretacji odnośnie możliwości stosowania § 26 ust. 1, nie znalazłby zastosowania. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym m.in. w wyrokach tut. Sądu powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wreszcie za zasadne Sąd uznał twierdzenie organu odwoławczego, które stanowi, że sam fakt legitymowania się prawem własności przedmiotowej nieruchomości przez skarżących lub ich poprzedników prawnych na dzień 31 grudnia 1998 r. nie przesądza o prawie do odszkodowania za wartość urządzonej na tej nieruchomości drogi lub za nakłady poczynione na tę drogę. Aby odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających mogło obejmować również nakłady poczynione na nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność podmiotu publicznoprawnego, to w toku postępowania należałoby udowodnić, że nakłady te zostały poczynione przez właścicieli tej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest takich dowodów, a zatem brak było w dotychczas prowadzonym postępowaniu podstaw do orzekania w tym przedmiocie. Sąd wskazał też, że samo dokonanie oszacowania nakładów na urządzenie i remonty drogi nie przesądza jeszcze o tym, że nakłady te ponieśli byli właściciele nieruchomości. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej B. N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, której zakres zaskarżenia opierał się o część wyroku uchylającą decyzję Starosty Bielskiego z [...] lipca 2010r. poprzedzającą decyzję Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2010r. Stosownie do przepisu art. 146 § 1 i 153 p.p.s.a skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a w szczególności: art. 146 § 1 i 153 p.p.s.a polegające na przyjęciu, iż zachodzi konieczność uchylenia decyzji obu organów administracji oraz o zaniechania dokonania wytycznych wskazanych przez skarżących, podczas gdy w ocenie skarżących zgodne z prawem jest tylko uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z dn. [...] listopada 2010 r., nr [...] (organu administracji II instancji), który merytorycznie może rozpoznać niniejszą sprawę. Wniosła wobec tego o uchylenie zaskarżonego wyroku w celu rozstrzygnięcia, iż na skutek skargi do WSA konieczne jest uchylenie tylko decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi B. N. wyjaśniła, że powołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 146 § l i art. 153 p.p.s.a nie uprawniał do uchylenia decyzji organów administracji obu instancji. W ocenie skarżącej wystarczające jest uchylenie decyzji tylko organu II instancji - Wojewody Śląskiego, który to organ merytorycznie nie przedłużając ponad konieczną potrzebę i tak długiego już postępowania może rozstrzygnąć w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Organ ten może w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe przeprowadzając w szczególności dowód z zeznań świadka. Nie bez znaczenia dla skarżącej jest też to, iż w niniejszej sprawie składane już były skargi na przewlekłość postępowania, a uchylenie decyzji obu instancji spowoduje w rzeczywistości znaczne przedłużenia i tak już bardzo długo toczącego się postępowania. Z tych względów zaskarżony wyrok w ocenie skarżącego rażąco narusza prawo. Nadto w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił szeregu istotnych a podnoszonych przez skarżących okoliczności. Według skarżącej nie rozstrzygnięto sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomości drogowe zajęte pod drogę publiczną, pomimo posiadania wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia odszkodowania, w szczególności operatów wykonanych przez biegłego sądowego J. K. Zdaniem skarżącej uchylenie decyzji obu instancji spowoduje dalszą przewlekłość postępowania administracyjnego, które trwa już od 2006 r. i w ocenie B. N. podważa tezy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 16 grudnia 2010 roku sygn. I OSK 1989/10, które ustala, że Starosta Bielski załatwił już sprawę odszkodowania. Czynności i decyzja, którą wydał Starosta była organom administracyjnym znana w dniu złożenia skargi na przewlekłość, a jak wynika z wydanych wyroków decyzja Starosty Bielskiego rażąco narusza przepisy prawa, co powinno być uwzględnione w prowadzonych postępowaniach o przewlekłości. W ocenie skarżącej generalnie postępowanie organów państwa w niniejszej sprawie narusza jej podstawowe prawa, podważa treści ksiąg wieczystych w których jednoznacznie wynika prawo własności całej nieruchomości wraz ze składnikami trwale związanymi z gruntem oraz prawo do dziedziczenia. Nadto według skarżącej zaskarżone orzeczenie zmusza do szacowania nieruchomości chociaż w aktach, znajdują się w ocenie skarżącej wystarczające dowody do określenia wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art.183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną oparto o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a w szczególności: przepisów art.146 § 1 i art.153 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, iż zachodzi konieczność uchylenia decyzji obu organów , podczas gdy w ocenie skarżącej zgodne z prawem jest tylko uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego, który merytorycznie może rozpoznać sprawę. Mając na uwadze sposób w jaki określono podaną wyżej podstawę skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. ( wyrok NSA z 2 lutego 2012, I GSK 856/10 ). Nadto z art.183 § 1 p.p.s.a. wynika związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 3 kwietnia 2012r. II GSK 498/12 , związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art.146 § 1 i art.153 p.p.s.a. należy stwierdzić, że zarzuty te są nieuzasadnione. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skargi Sąd I instancji nie powołuje art. 146 § 1 p.p.s.a., jak również nie stosuje tego przepisu, albowiem przepis ten w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie z przepisem art.146 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 i 4a uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę na decyzję ( art.3 § 2 pkt 1), a nie na akt lub czynność tym samym nie stosował art. 146 p.p.s.a., ale art. 145 p.p.s.a. Mając tym samym na uwadze, że przepis art.146 § 1 p.p.s.a nie mógł być i nie był stosowany przez Sąd I instancji, to nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu przez Sąd. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art.153 p.p.s.a. zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia było przedmiotem zaskarżenia. Odnośnie tego zarzutu należy podkreślić, że Sąd I instancji nie tylko nie naruszył art.153 p.p.s.a, ale wręcz odwrotnie, gdyby nie dostrzegł naruszenia tego przepisu przez organy, wówczas sam naruszyłby powołany przepis. Związanie organów i Sądu oceną prawną wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 970/07, w uzasadnieniu którego Sąd w sposób wyraźny zawarł skierowane do organów orzekających wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że analiza akt sprawy ujawniła fakt wydania decyzji ustalających odszkodowanie za przedmiotowe działki w stosunku do dwóch stron postępowania (dwie ostateczne i prawomocne decyzje Starosty Bielskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] ustalające odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość dla P. G. i J. G.). Sąd wskazał, że okoliczność ta winna zostać poddana wnikliwej analizie i weryfikacji. Nie jest bowiem możliwe w istniejącym stanie prawnym wydanie decyzji w stosunku do części uprawnionych i ustalenie odszkodowania za ułamkowy udział w nieruchomości, bez jednoczesnego ustalenia wartości całej przejętej nieruchomości. Odszkodowanie w określonym trybie musi być ustalone za całą nieruchomość w stosunku do wszystkich uprawnionych. Jakkolwiek przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, to jest to dopuszczalne gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Potwierdzenie faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. winno zatem skutkować przeprowadzeniem postępowania w celu stwierdzenia nieważności tych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ta ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wskazanego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2008r., II SA/Gl 970/07 nie została uwzględniona przez organy administracji obu instancji, stąd też rozpoznając skargę w niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji wskazując na naruszenie art.153 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stąd też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.153 p.p.s.a. nie znajduje żadnych uzasadnionych podstaw. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art.146 § 1 i art.153 p.p.s.a, a zarzuty są nie zasadne, oraz wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.