II SA/Go 484/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi R.W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XLII/244/09 w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością działającej pod firmą Regionalne Centrum [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oddala skargę. 1. Rada Miejska w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę nr XLII/244/09 w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością działającej pod firmą Regionalne Centrum "I", której głównym udziałowcem będzie Gmina. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, iż celem działania spółki jest utworzenie Parku Technologicznego, jak i pobudzenie aktywizacji gospodarczej Gminy, co umożliwi ożywienie rynku lokalnych przedsiębiorców. Rada Miejska tworząc spółkę prawa handlowego "I" zwróciła uwagę na aktualną sytuację gospodarczą Gminy, szczególnie zaś na występujące bezrobocie. Nowopowstała spółka miała wesprzeć Gminę w jej dążeniu do zapobieżenia negatywnym skutkom zaistniałej sytuacji gospodarczej. 2. R.W. skargą z dnia [...] czerwca 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podnosząc, że uchwała nr XLII/244/09 Rady Miejskiej nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewody, przez co, zdaniem skarżącego, nie została wprowadzona do obiegu prawnego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ponadto skarżący zarzucił uchwale brak określenia zakresu działalności gospodarczej spółki oraz brak zaistnienia przesłanek z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zm.), pozwalających gminie na tworzenie spółek prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej. Wskazał również, że utworzenie spółki, mającej doprowadzić do powstania Parku Technologicznego, jest niecelowe w obliczu braku w gminie wyższej uczelni, która zgłaszałaby zapotrzebowanie na rozwój myśli technologicznej. Zdaniem skarżącego doszło także do marnotrawienia publicznych pieniędzy. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Strona przeciwna nie zgodziła się z zarzutami przedstawianymi przez skarżącego. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest prawem miejscowym, w związku z czym nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Rada Miejska nie podzieliła również opinii skarżącego, dotyczącej działania sprzecznego z postanowieniami ustawy o gospodarce komunalnej. W jej ocenie istnieją wszak niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej Gminy, natomiast występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia społeczności [...]. Podkreślono, że zastosowane dotąd działania przedsiębrane przez Gminę nie doprowadziły do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Utworzenie spółki "I" miało zaś doprowadzić do zmiany tej niekorzystnej sytuacji. W szczególności wskazano, że zdaniem strony skarżący nie określił i nie wykazał naruszonego interesu prawnego. Ponadto, w ocenie strony przeciwnej skarżący naruszył tryb wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakresem kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) objęte jest orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, także wówczas, gdy akty te nie stanowią prawa miejscowego. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się zgodnie z zasadą legalności, kryterium stanowi zatem zgodność z prawem danej formy działania organu administracji publicznej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ograniczony zaś jest granicami danej sprawy. 5. Skarga będzie podlegać rozpatrzeniu przez sąd administracyjny jeśli skarżący skutecznie wniesie ją do sądu właściwego, ze względu na miejsce siedziby organu administracji publicznej, którego działanie ma zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Skuteczne wniesie skargi wiąże się z wypełnieniem przez skarżącego przesłanek określonych w Rozdziale 2 p.p.s.a., a więc wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 p.p.s.a.), wniesieniem skargi w odpowiednim terminie oraz za pośrednictwem organu (art. 53 i 54 p.p.s.a.). Nadto skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, zawierając przy tym wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy skarga. Skarżący winien również określić naruszenie prawa lub interesu prawnego (art. 57 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie wszystkie przesłanki formalne zaskarżenia zostały wypełnione. Nie znajduje przy tym uzasadnienia pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby skarżący nie wniósł skargi za pośrednictwem organu, którego działania skarga dotyczy, co implikowałoby odrzucenie skargi. Faktycznie, skarżący zaadresował skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., pomijając Radę Miejską. Jednakowoż złożył ją w dniu 2 czerwca 2011 r. w Urzędzie Miejskim. Organ miał więc możliwość zapoznania się ze skargą, przygotowania swojego stanowiska w sprawie, a także potencjalnie wdrożenia procedury autokontrolnej przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zatem brak wyszczególnienia przez skarżącego, że skargę wnosi za pośrednictwem organu należy uznać za błąd nieistotny i prawnie irrelewantny. R.W. określił także – w rozumieniu wymogu formalnego wynikającego z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - naruszenie swojego prawa lub interesu prawnego wskazując, że naruszenie jego interesu prawnego polega na wprowadzeniu przez gminę nowego podmiotu gospodarczego na rynek, który to podmiot zagraża interesom skarżącego jako przedsiębiorcy. 6. Podstawą zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej przez R.W. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stanowiący lex specialis w stosunku do postanowień ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zarówno judykatura, jak i orzecznictwo są zgodne co do kwestii, że naruszenie interesu prawnego wiązać należy z sytuacją prawnomaterialną skarżącego. Zatem podmiot, chcąc doprowadzić do wyeliminowania z systemu prawnego uchwały organu gminy, musi wykazać, iż istnieje związek między zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, w wyniku czego dochodzi do pozbawienia skarżącego pewnych uprawnień albo uniemożliwia się mu ich realizację. Natomiast legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie przysługuje więc z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Trzeba, zatem prócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wykazać również naruszenie, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02; OTK-A; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., OSK 145/06). 7. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynikać z prawa materialnego w ten sposób, iż kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie zaś interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć charakter bezpośredni, obiektywny i konkretny. Skarżący nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego podjęciem zaskarżonej uchwały. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, by jej podjęcie doprowadziło do naruszenia normy prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną skarżącego. Nie wykazał on bowiem, by naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnień miało właśnie taki charakter. Oparł zaś skargę na subiektywnej ocenie sytuacji, wyrażając, jak się wydaje, obawy dotyczące jego dalszego funkcjonowania jako prowadzącego działalność gospodarczą oraz mieszkańca społeczności lokalnej. Jednak naruszenie interesu prawnego skarżącego uzasadniające jego legitymację w przedmiotowej sprawie musi posiadać przymiot realności i bezpośredniości, nie zaś charakter potencjalny i abstrakcyjny. Jeśli skarżący go nie wykazuje, to sądowi nie wolno konwalidować tego braku poszukując ex officio innych podstaw naruszenia interesu prawnego. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1082/11). Odnosząc się do poszczególnych twierdzeń skarżącego należy stwierdzić, że żadne z nich interesu prawnego nie wykazuje. Nawet jeśli spółka utworzona przez gminę miałaby w przyszłości zagrażać określonym interesom R.W. na rynku lokalnym, nie presuponuje to powstania w dacie złożenia niniejszej skargi interesu prawnego po stronie skarżącego. Wszak związek między uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego musi zaistnieć najpóźniej w chwili wniesienia skargi, a nie pojawić się dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Nadto interesy te miałyby charakter ekonomiczny nie zaś stricte prawny. Podobnie ocenić należy zarzuty dotyczące celowości powołania spółki to jest spełnienia wymogów określonych w art. 9 i 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż wskazane normy materialne – w świetle przedstawionych zarzutów oraz ich uzasadnienia nie oddziaływują na sytuację prawną skarżącego. Także zarzuty dotyczące naruszenia prawa wspólnotowego skarżący oparł na hipotetycznym, nie zaś istniejącym stanie faktycznym podlegającym kwalifikacji materialnoprawnej. 8. W kwestii naruszenia przepisów ustawy dotyczących ustanowienia bytu prawnego spółki oraz legalności jej konstrukcji, poza związkiem interesu prawnego skarżącego z prawem materialnym, na którym opiera się procedura ustanowienia spółki prawa handlowego należy podkreślić, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów tylko w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Zgodność utworzenia spółki prawa handlowego z przepisami prawa kontrolowana jest przez sąd powszechny z urzędu w procedurze wpisu tego podmiotu do Krajowego Rejestru Sądowego. 9. Odnosząc się do kwestii opublikowania przedmiotowej uchwały należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie jest ona aktem prawa miejscowego. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter oraz terytorialny zasięg działania. (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z tych przesłanek pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, jako akt indywidualny i organizacyjny może być uznana za akt stosowania prawa wynikający z kompetencji przyznanych jednostce samorządu terytorialnego przez normy konstytucyjne i ustawowe. Nie jest natomiast aktem normatywnym, zawierającym normy abstrakcyjne i generalne. Nie zawiera bowiem spełniających te cechy elementów regulacyjnych, zobowiązujących, zakazujących czy dozwalających w sposób generalny i abstrakcyjny zachowań członków wspólnoty. Z tych względów nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 i 94 Konstytucji R.P., a tym samym nie podlega obowiązkowi publikowania na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 ze zm.). 10. Zważywszy, na niewykazanie przez skarżącego naruszenia jego chronionego interesu lub uprawnienia materialnoprawnego skarga, na podstawie art. 151 p. p. s. a. podlegała oddaleniu.