II SA/Go 489/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M.B. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.; dalej jako u.o.p.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. poz. 1330) oraz art. 104 k.p.a., wymierzył M.B.-S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 3532,50 za usunięcie bez wymaganego zezwolenia rosnącego na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w [...], drzewa: świerk pospolity. Ustalając wysokość kary organ przyjął następujące dane: nazwa drzewa: świerk pospolity, rok: 2016, średnica w miejscu cięcia: 25 cm, obwód w cm pomniejszony o 10%: 70,65 cm, opłata: 1766,25 zł, kara administracyjna (opłata x2): 3532,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dnia 16 sierpnia 2016 r. do urzędu wpłynęło zawiadomienie od T.W. informujące o nielegalnej wycince drzewa przez M.B.-S., na działce oznaczonej nr ewid. [...], której właścicielem jest Skarb Państwa a dzierżawcą T.W.. W oparciu o tę informację wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wycinki drzewa bez wymaganego zezwolenia. Dnia [...] września 2016 r. przeprowadzono oględziny w terenie, w których uczestniczyła żona zawiadamiającego. Podczas wizji terenowej ustalono, że we wskazanym przez zgłaszającego miejscu wycięto 1 szt. drzewa bez wymaganego zezwolenia. W miejscu gdzie rosło drzewo stwierdzono brak pnia, który prawdopodobnie został wykopany przez osobę, która wycięła drzewo. Po drzewie pozostały tylko gałęzie złożone na stos i przykryte innymi wyciętymi roślinami. Dnia [...] maja 2017r. ponownie przeprowadzono oględziny, ponieważ przy poprzednich oględzinach zawiadamiający nie potrafił wskazać pnia drzewa. W oględzinach uczestniczyła żona zawiadamiającego, która wskazała miejsce gdzie rósł świerk. W miejscu tym stwierdzono pniak o średnicy 25 cm. Następnie dnia [...] sierpnia 2017 r. w siedzibie urzędu przesłuchano M.B.-S., która zeznała, że w momencie kiedy było usuwane drzewo przebywała na działce, która graniczy z działką T.W.. Wycinki drzewa bez wymaganego zezwolenia z działki dzierżawionej przez Państwa W. dokonał znajomy przesłuchiwanej na jej polecenie. Ścięte drzewo jakiś czas leżało na działce przesłuchiwanej, następnie znajomy część spalił a resztę wywiózł z działki. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela nieruchomości. Za usunięcie drzewa bez zezwolenia Burmistrz zobowiązany jest wymierzyć administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Karę ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 89 ust. 1 u.o.p.). Wobec tego, że usunięcia drzewa bez zezwolenia dokonała M.B.-S. karę należało wymierzyć tej osobie. Na skutek odwołania wniesionego przez M.B.-S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium zauważyło, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249; dalej jako ustawa z 2 grudnia 2016 r.) do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 2016 r. (tj. 1 stycznia 2017 r.), stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza. Oznacza to, iż ustawodawca w sprawach niezakończonych decyzją ostateczną przed 1 stycznia 2017 r. jako zasadę przyjął bezpośrednie stosowanie przepisów nowych. Wyjątkowo zaś ustawodawca dopuścił stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu dotychczasowym w sytuacji, w której kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy w brzmieniu dotychczasowym byłaby względniejsza. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie przeprowadził rozważań we wskazanym zakresie, przez co naruszył zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Następnie Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie chodzi o wycięcie drzewa znajdującego się na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i dzierżawionej przez T.W.. W sprawie nie występowano do Burmistrza z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycinkę drzewa oraz nie uzyskano zgody właściciela nieruchomości na wycinkę drzewa. W związku z tym Kolegium przyjęło, iż co do zasady, w sprawie słuszne jest nałożenie obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa. Nie jest natomiast jasne na jakiej podstawie wymierzono stronie tę karę, bowiem w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Burmistrz wskazał zarówno art. 88 ust. 1 pkt 1 jak i pkt 2 u.o.p. Z akt sprawy wynika też, że strona nie jest posiadaczem działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...]. Kolegium zobligowało organ I instancji by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnił powyższe wątpliwości. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż podczas przeprowadzanych oględzin doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium, Burmistrz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wystarczający całego materiału dowodowego. W tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających, w szczególności powtórne przeprowadzenie oględzin nieruchomości przy udziale strony, a także umożliwienie jej ustosunkowania się do dokonanych ustaleń. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. stronie należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kolegium wyjaśniło, że organ odwoławczy może w świetle art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium zauważyło, że organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Dlatego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednocześnie zalecając by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wziął pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej uchybienia. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła M.B.-S., podnosząc, że Kolegium mimo uwzględnienia odwołania z uwagi na stwierdzenie wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a, z uwagi na niewystarczające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, jednocześnie w sposób niedopuszczalny przesądziło o słuszności nałożenia na M.B.-S. administracyjnej kary pieniężnej, co w ocenie strony jest przedwczesne i niedopuszczalne, a wydanie decyzji merytorycznej powinno zostać poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Ustosunkowując się do sprzeciwu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja organu I instancji wydana została bez prawidłowo zgromadzonego podstawowego materiału dowodowego. Organ odwoławczy słusznie w tym kontekście podkreślił, że organ I instancji przeprowadził oględziny bez obecności wnoszącej sprzeciw M.B.-S.. Nie może budzić wątpliwości, że wnosząca sprzeciw, na którą nałożono karę pieniężną, była podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia decyzją administracyjną tej kary, a więc stroną tego postępowania. Również nie budzi wątpliwości Sądu, że realizując zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia powinien przeprowadzić oględziny, w toku których może wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne mogące mieć znaczenie z punktu widzenia zasadności wymierzenia kary pieniężnej oraz jej wysokości. Dowód z oględzin winien być przeprowadzony przy czynnym udziale strony. Oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym, także wypowiadania się na jego temat. Strona ma prawo na bieżąco podczas przeprowadzania takiego dowodu składać wyjaśnienia i oświadczenia. Wprawdzie przeprowadzane są przez organ prowadzący postępowanie, który spisuje z nich protokół, ale wartość dowodową mają tylko wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami. Ten środek dowodowy służy realizacji w praktyce także zasady czynnego udziału strony w toku postępowania przewidzianej w art. 10 k.p.a., czego nie stwarza sama możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Niedopuszczenie strony do udziału w czynnościach dowodowych, w tym również w oględzinach, skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r., II SA/Lu 125/08). Strona ma prawo brać udział w postępowaniu dowodowym w sposób czynny, co oznacza, że organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie realną możliwość czynnego uczestniczenia w czynnościach postępowania dowodowego, stwarzając prawne możliwości podejmowania przez stronę czynności procesowych w celu obrony swoich interesów prawnych. Strona postępowania zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. powinna być o tych czynnościach powiadomiona oraz mieć zagwarantowaną możliwość udziału w nich. W konsekwencji dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego z zachowaniem zasady czynnego udziału stron w tym postępowaniu może być uznane za należyte i wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wnosząca sprzeciw winna zatem mieć możliwość wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin pozostałości w postaci pnia usuniętego drzewa poprzez składanie wyjaśnień i oświadczeń. Należy przy tym podkreślić, że brak udziału strony w toku czynności prowadzonych przez organ nie może zostać konwalidowany przez postępowanie dowodowe dokonywane w postępowaniu odwoławczym, już chociażby z tej przyczyny, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji przestawionych wywodów Sąd podziela argumentację organu odwoławczego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak uczestnictwa strony w postępowaniu, dostrzeżony przez organ odwoławczy, skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Należy podkreślić, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nietrafne są zatem zarzuty sprzeciwu, że Kolegium przesądziło o słuszności nałożenia na wnoszącą sprzeciw administracyjnej kary pieniężnej. Żaden fragment uzasadnienia skarżonej decyzji nie pozwala na wyciągnięcie tak daleko idących wniosków, a wprost przeciwnie, z uzasadnienia tego wynika, że dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego z zachowaniem zasady czynnego udziału stron w tym postępowaniu będzie stanowić należyte i wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.