II SA/Go 491/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości należności z tytułu kary pieniężnej oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD), decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], nałożył na R.W. administracyjną karę pieniężną w kwocie 14 950,00 zł za naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.). Powyższa decyzja została zaskarżona przez R.W., jednakże Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 października 2020 r., wydanego ze skargi na powyższą decyzję organu II instancji (sygn. akt II SA/Go 588/19) nałożona na R.W. kara stała się wymagalna. W dniu 5 marca 2020 r. do WITD wpłynął wniosek R.W. o rozłożenie na raty spłaty nałożonej kary, z uwagi na trudności w jednorazowym uregulowaniu należności spowodowane kosztami prowadzonej działalności gospodarczej. Na wezwanie organu wnioskodawca przesłał potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji oraz wypełniony formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, a ponadto zmodyfikował wniosek o udzielenie ulgi w spłacie kary pieniężnej wnosząc o umorzenie jej w całości. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca powołał się na utratę możliwości zarobkowania spowodowaną obostrzeniami wprowadzonymi w związku z pandemią koronawirusa. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], WITD odmówił umorzenia w całości kary pieniężnej w kwocie 14 950,00 zł. Strona pismem z dnia [...] maja 2020 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji do GITD, podtrzymując argumentację zawartą we wniosku o udzielenie ulgi. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], GITD utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję GITD wskazał, że zgodnie z art. 189k § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną może, na wniosek strony: 1) odroczyć termin wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożyć ją na raty; 2) odroczyć termin wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożyć ją na raty; 3) umorzyć administracyjną karę pieniężną w całości lub części; 4) umorzyć odsetki za zwłokę w całości lub części. GITD podał, że przesłanką udzielenia powyższych ulg jest ważny interes publiczny lub ważny interes strony. Obydwa te pojęcia nie są zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w oparciu o orzecznictwo sądowe przyjmuje się, że przez "ważny interes publiczny" rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak, sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy itp. Przy jej ocenie należy również uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Ważny interes strony jest przesłanką związaną bezpośrednio z sytuacją określonej osoby. Musi on być na tyle istotny i wyjątkowy, aby jego pominięcie przyniosło dla tej osoby wyraźnie dostrzegalne negatywne skutki. O istnieniu ważnego interesu strony decydują obiektywne kryteria i nie można go utożsamiać z subiektywnym odczuciem strony, że jego sytuacja życiowa i materialna uzasadnia zastosowanie ulgi (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. II FSK 965/17). GITD zaznaczył, że w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą, organ może, zgodnie z art. 189k § 3 K.p.a., udzielać ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, które: 1) nie stanowią pomocy publicznej; 2) stanowią pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) stanowią pomoc publiczną: a) mającą na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, b) mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, c) zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenie inne niż wymienione w lit. a i b. Jak stanowi art. 189k § 4 K.p.a. w przypadku pomocy publicznej określonej w § 3 pkt 3 lit. a i b ulgi, o których mowa w § 3 pkt 2, mogą być udzielane, jeżeli w przepisach odrębnych zostały określone szczegółowe warunki udzielania tej pomocy, zapewniające jej zgodność z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej. GITD zaznaczył, że ulga w postaci umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres ich zastosowania. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (zob. wyrok WSA z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt: V SA/Wa 1348/07). Natomiast wniosek o udzielenie ulgi powinien być szczegółowo umotywowany z uwagi na fakt, iż przesłanki zastosowania powyższej ulgi mają charakter ocenny. Dłużnik powinien więc we wniosku wykazać swój ważny interes, szczególnie fakt, że z uwagi na swoją sytuację majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności. Ważna w tym przypadku jest inicjatywa strony zmierzająca do aktywnego dostarczenia materiału dowodowego. Zgromadzenie materiału dowodowego, w oparciu o który organ administracyjny podejmuje decyzję, wymaga współdziałania ze strony zobowiązanego, który będąc zainteresowany pomyślnym rozpoznaniem wniosku powinien przedłożyć wszelkie niezbędne dokumenty oraz te, które w jego ocenie przemawiają za pozytywnym rozstrzygnięciem jego sprawy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt: II GSK 2084/12 stwierdzono, iż "oczekując określonego, korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, strona postępowania zobowiązana jest, działając we własnym interesie, przedstawić organowi dowody stanowiące uzasadnienie żądania". W dalszej części uzasadnienia GITD wskazał, że rozpatrując środek odwoławczy od decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego organ sprawdza, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych. W ocenie GITD organ I instancji respektując reguły postępowania administracyjnego określone przepisami art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., dokonał merytorycznej oceny okoliczności podnoszonych przez Stronę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i uznał, że nie mając one znamion okoliczności nadzwyczajnych nie są bezwzględną podstawą umorzenia w całości przedmiotowej należności. GITD wskazał, że zdając sobie sprawę z trudności, które obecnie istnieją dla przedsiębiorców z uwagi na pandemię koronawirusa, należy jednakże podnieść, iż w czasie, gdy należność stała się wymagalna sytuacja finansowa R.W. była dobra, a dochody z działalności gospodarczej pozwalały na spłatę należności, za rok 2019 wyniosły bowiem 191 330,82 zł, zaś rok wcześniej były jeszcze wyższe 315 063,33 zł. Odciągnięcie w czasie tej spłaty spowodowało spiętrzenie się problemów finansowych. W sytuacji, gdy organ jest zobowiązany do wyważenia interesu strony z interesem społecznym tylko nadzwyczajność okoliczności dotykających zindywidualizowanego przedsiębiorcę może stanowić podstawę wydania decyzji o umorzeniu należności w całości. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała nadzwyczajna sytuacja u wnioskodawcy, dlatego też organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. GITD wyjaśnił także, że fakt wprowadzenia wielu instrumentów finansowych mających na celu łagodzenie skutków finansowych spowolnienia gospodarczego spowodowanego epidemią wywołaną wirusem Covid-19, ustawami składającymi się na "tarczę antykryzysową", zapoczątkowaną ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz.374 i 567). Zatem strona może skorzystać z innych form pomocy, które nie wymagają szczegółowego dokumentowania sytuacji finansowej, w przeciwieństwie do ulgi regulowanej przez K.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.W. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji WITD z dnia [...] stycznia 2019 r. w zaskarżonej części w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z: - naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewystarczające zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której prawidłowa analiza materiału zgormadzonego w aktach sprawy, w szczególności dokumentów przedkładanych przez skarżącego a także dokumentacji fotograficznej, dokonana w sposób zgodny z zasadami logicznego rozumowania prowadzi do wniosku, iż decyzja w obecnym kształcie powinna być uchylona, jako sprzeczna obowiązującym systemem prawnym. - naruszeniem prawa materialnego oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, normy zawartej w art. 189 k K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do uznania iż konieczność uiszczenia tejże należności nie wpłynie na sytuację strony, pomimo tego iż z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu jasno wynika, że konieczność uiszczenia tejże należności w znacznym stopniu wpłynie na pogorszenie sytuacji materialnej i finansowej strony postępowania. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji) oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. Decyzja WITD została podjęta na podstawie art. 189k ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej m.in. przez umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części. Przepis powyższy stanowi zatem, że organ może umorzyć karę, tak więc rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi uznanie administracyjne organu stosującego prawo – organ może umorzyć karę lecz nie jest do tego zobligowany. Oznacza to, że decyzja negatywna wydana na podstawie tej regulacji nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy przypadki uzasadnione ważnym interesem strony lub interesem publicznym wystąpiły, jak i wtedy, gdy nie występują. Nawet w sytuacjach wystąpienia okoliczności wynikających z ważnego interesu strony lub z interesu publicznego organ nie jest bezwzględnie zobowiązany zastosować jedną z ww. ulg. Podkreślić należy, że tzw. decyzje uznaniowe w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga zatem od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Natomiast na stronie, w sprawach kończących się decyzjami uznaniowymi, leży obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek uprawniających do zastosowania ulgi. W interesie strony leży bowiem podanie do wiadomości organu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Strona powinna we wniosku - w tym przypadku wniosku o umorzenie należności pieniężnej - wykazać swój ważny interes, szczególnie fakt, że z uwagi na swoją sytuację majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności jednorazowo, a ściągnięcie jej w drodze egzekucji spowodowałoby dla niej nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. Ważna w tym przypadku jest inicjatywa strony zmierzająca do aktywnego dostarczania materiału dowodowego. Zgromadzenie materiału dowodowego, w oparciu o który organ administracyjny podejmuje decyzję wymaga współdziałania ze strony dłużnika, który będąc zainteresowany pomyślnym rozpoznaniem wniosku powinien przedłożyć wszelkie niezbędne dokumenty oraz te, które w jego ocenie przemawiają za pozytywnym rozstrzygnięciem jego sprawy. Należy wskazać, że w orzecznictwie ważny interes strony definiuje się jako sytuację w której z przyczyn nadzwyczajnych, losowych przypadków strona nie jest w stanie uregulować zaległości. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku. Umorzenie kary ma zatem wyjątkowy charakter, zastosowanie może znaleźć jedynie do nadzwyczajnych, szczególnych przypadków. Z kolei przez pojęcie interesu publicznego rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą wzięcie pod uwagę wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji, itp. W ocenie Sądu organy odmawiając skarżącemu umorzenia kary w wysokości 14 950 zł, nie naruszyły granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a. Niewątpliwie sytuacja finansowa skarżącego w pierwszych dwóch miesiącach 2020 r. była trudna (w styczniu odnotowano stratę w wysokości 5 173 zł; w lutym wygenerowano dochód w wysokości 12 324,50 zł), jednak – jak zasadnie wskazały organy – w czasie gdy należność stała się wymagalna (rok 2019), sytuacja finansowa skarżącego była dobra, a dochody z działalności gospodarczej pozwalały na spłatę należności; za 2019 r. wynosiły bowiem 191 330,82 zł (sam skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. modyfikującym pierwotny wniosek z dnia [...] marca 2020 r. podał, że: "Cały rok 2019 r. nie był dla wnioskodawcy trudny" a zatem pomimo, że w dniu [...] marca 2019 r. doszło do uszkodzenia naczepy pojazdu skarżącego a następnie na terenie RFN całego pojazdu skarżącego) a rok wcześniej były jeszcze wyższe bo wynosiły 313 063, 33 zł. Uzyskiwane przez skarżącego dochody pozwalają zatem na spłatę nałożonej kary w wysokości 14 950 zł. Podsumowując powyższe rozważania, zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie zachodzą przesłanki do udzielania skarżącemu ulgi w postaci umorzenia w całości administracyjnej kary pieniężnej. W świetle okoliczności przedmiotowej sprawy przyznanie żądanej ulgi stawiałoby bowiem skarżącego w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych zobowiązanych, którzy pomimo trudnej sytuacji finansowej uiszczają należności publicznoprawne w terminach ich płatności. W tej sytuacji, uwzględniając obowiązujące przepisy oraz argumentację organów oraz zarzuty skargi, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.