II SA/Go 492/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2009r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydał w oparciu o art. 7 pkt 5, art. 39 ust, 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 w związku z art. 106 ust. 4 i art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm., dalej: u.p.s) i § 1 pkt 1 litera "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a), decyzję nr [...], którą odmówił przyznania D.B. zasiłku celowego na zakup farb w celu wykonania drobnych napraw oraz prac remontowych w całym mieszkaniu. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2009r. D.B. wniosła o przyznanie zasiłku celowego na zakup farb w celu wykonania drobnych prac remontowych oraz prac remontowych w całym mieszkaniu, dołączając ulotki. Wnioskodawca zwróciła się równocześnie o wydanie decyzji w oparciu o wywiad z dnia [...] września 2008r. Organ wskazał, że wobec niewyrażenia przez D.B. zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dokonał rozstrzygnięcia na podstawie ostatniej aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] września 2008r. Dalej organ podał, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2008r. wynika, iż D.B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na trwałe. Jej źródło utrzymania stanowią świadczenia pieniężne wypłacane z tytułu niepełnosprawności, tj.: zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł oraz zasiłek stały – 324 zł. Łączny miesięczny dochód skarżącej wynosi zatem 477 zł. Ponadto skarżąca zajmuje trzy – pokojowe własnościowe mieszkanie, którego nadmetraż uniemożliwia przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Organ pierwszej instancji przywołał treść art. 2 ust. 1 u.p.s, który stanowi, że pomocy społecznej udziela się w sytuacji, gdy osoba zgłasza trudności, których nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ocenie organu pomocy społecznej przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na potrzeby zgłoszone przez stronę wybiega znacznie poza możliwości finansowe ośrodka a ich realizacja stałaby w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości społecznej wobec pozostałych osób i rodzin ubiegających się o pomoc społeczną na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb życiowych, których dochód jest znacznie mniejszy od kryterium dochodowego. Organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, zasiłek celowy jest formą pomocy zmierzającą do zaspokojenia jedynie niezbędnych potrzeb osoby zainteresowanej i może być przyznany w szczególności na pokrycie w części lub w całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ pomocy społecznej wskazał, że sam fakt spełnienia kryterium ustawowego nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. Organ zwrócił także uwagę na treść art. 4 u.p.s stanowiący, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Nadto organ przywołał treść art. 108 ust. 1 u.p.s, zgodnie z którym w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny ośrodka pomocy społecznej może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał ponadto, iż prowadząc postępowanie zaproponowano D.B. (zawiadomieniem z dnia [...] marca 2009r.) zawarcie kontraktu socjalnego dotyczącego zamiany mieszkania na mniejsze. D.B. odmawia jednak zamiany mieszkania na mniejsze. W ocenie organu pomocy społecznej oznacza to, że nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w celu poprawy swojej sytuacji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s, brak współdziałania strony, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, skutkować może odmową przyznania świadczenia. Organ podał, że mieszkanie nie wymaga remontu, co ustalono przy ostatnich oględzinach. Odświeżenia wymagają ściany. Podejmując decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego organ pomocy społecznej wziął pod uwagę również środki, jakie zostały zaplanowane w budżecie na realizację zadań własnych oraz ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o pomoc w formie zasiłków celowych. Przedstawił też analizę posiadanych przez siebie środków finansowych na 2009r. oraz cele, na jakie środki te mają być wydatkowane. Reasumując organ pierwszej instancji wskazał, iż w świetle przepisów u.p.s przeprowadzone postępowanie dowodzi, że: 1) zgłoszone we wniosku potrzeby nie mają charakteru niezbędnych potrzeb bytowych, wymagających zaspokojenia ze środków pomocy społecznej, 2) D.B. nie współdziała w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji odmawiając podjęcia rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, 3) ograniczone środki będące w dyspozycji Ośrodka są przeznaczane na zaspokojenie wyłącznie najpilniejszych potrzeb bytowych osób i rodzin zgłaszających się o pomoc. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D.B., w którym wniosła o jej uchylenie i przyznanie pomocy w żądanym zakresie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] maja 2009r. na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1c, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji rozstrzygając o udzieleniu wnioskowanej przez stronę pomocy społecznej w formie zasiłku celowego kierował się treścią art. 39 u.p.s. Organ podkreślił, iż potrzebą bytową jest przeprowadzenie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, ale wnioskodawczyni posiada własne możliwości pozwalające na kompleksowe rozwiązanie jej trudnej sytuacji poprzez zamianę 3-pokojowego własnościowego mieszkania na mniejsze. To w ocenie organu odwoławczego pozwoliłoby D.B. na uzyskanie dodatkowych środków finansowych na zabezpieczenie zgłaszanych do ośrodka potrzeb, zmniejszenie opłat, uzyskanie dodatku mieszkaniowego i zmniejszenie powierzchni do sprzątania. Odrzucenie przez stronę propozycji rozmowy na temat zawarcia kontraktu socjalnego świadczy jednoznacznie o braku chęci do współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji. Kolegium zwróciło także uwagę na treść wniosku. Strona wnosiła o przyznanie środków finansowych na nabycie określonych farb, załączając do wniosku foldery firmy B i B. Organ podkreślił, że farby tych firm są jednymi z droższych farb występującymi na rynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, iż organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby D.B. oraz z drugiej strony wziął pod uwagę słuszny interes społeczny tj. innych świadczeniobiorców. Zatem pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Sądu D.B.. Zarzuciła organowi złamanie szeregu jej praw jako strony postępowania poprzez nieuwzględnienie jej żądania i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji uznać należało, iż zapadły one z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił m.in. przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, może zostać przyznany zasiłek celowy. Decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ pomocy społecznej nie jest obowiązany, lecz może przyznać określone świadczenie. Innymi słowy, przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej formy pomocy. W ramach uznania administracyjnego organy mogą bowiem samodzielnie decydować o tym, która z potrzeb i w jakim zakresie winna być w pierwszej kolejności zaspokojona ze środków pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że takie decyzje mogą być podejmowane zupełnie dowolnie. Na organie wydającym decyzję spoczywa szczególny obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy orzekaniu. W przedmiotowej sprawie D.B. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na zakup farb w celu wykonania drobnych napraw oraz prac remontowych w mieszkaniu. Organ pomocy społecznej uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego na wskazane wyżej cele podał, że w świetle przepisów u.p.s zgłoszone we wniosku potrzeby nie mają charakteru niezbędnych potrzeb bytowych. Dalej organ podkreślił, iż skarżąca nie współdziała w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, odmawiając podjęcia rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego. Organ powołał się także na ograniczone środki będące w jego dyspozycji. Odnosząc się do tego stanowiska organu pomocy społecznej, zaakceptowanego przez organ odwoławczy, należy wskazać, iż przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s wskazuje jedynie przykładowy katalog potrzeb, które mogą zostać zaspokojone z pomocy społecznej; nie jest to katalog zamknięty. W związku z tym za każdym razem przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego organ ma obowiązek zbadać, czy zgłaszana przez wnioskodawcę potrzeba, na pokrycie której chce uzyskać zasiłek celowy, jest niezbędną potrzebą bytową, której zaspokojenie ma znaczenie priorytetowe. Założeniem cytowanego przepisu jest to, iż zasiłek celowy ma zaspokoić niezbędną potrzebę bytową tj. taką, która związana jest z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych itp. Pomoc finansowa na zakup farb w celu pomalowania mieszkania nie przekracza pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". Zakup farb w celu pomalowania mieszkania, stanowi zatem niezbędną potrzebę bytową, albowiem pomalowanie pomieszczeń w mieszkaniu jest drobnym remontem, jak stanowi art. 39 ust. 2 u.p.s. Ponadto, jak sam stwierdza organ pierwszej instancji w wywiadzie z września 2008r. zapisano, że "ściany pomieszczeń pomalowane na biało wymagają odświeżenia". Organowi znany był zatem stan mieszkania skarżącej. Powyższe oznacza, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż skarżąca zwróciła się o przyznanie środków finansowych na nabycie określonych farb, tj. firmy B. i B., które to farby są jednymi z droższych farb występujących na rynku. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, iż zgodnie z art. 102 ust. 1 u.p.s, świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej. Organ pomocy społecznej jest więc związany treścią złożonego wniosku. Biorąc jednak pod uwagę zasadniczy cel pomocy społecznej, jakim jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s), przyjąć należy, iż organ pierwszej instancji nie miał obowiązku uwzględniania wniosku skarżącej w zakresie rodzaju farb, czy też ich producenta. Organy obu instancji przyjęły, iż skarżąca nie współdziała w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, albowiem odmówiła podjęcia rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, który ma polegać na wyrażeniu zgody na zamianę mieszkania na mniejsze. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. U.p.s definiuje kontrakt socjalny jako pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny (art. 6 pkt 6). Kontrakt socjalny jest zatem umową zawieraną w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej (art. 108 u.p.s). Mając to na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, iż sama propozycja zamiany mieszkania może być uznana za propozycję zawarcia kontraktu socjalnego. Kontrakt musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu stron (podopiecznego ośrodka pomocy społecznej i pracownika socjalnego) a nie tylko jednej strony. Skoro więc nie można przyjąć, że skarżącej rzeczywiście została złożona propozycja zawarcia kontraktu socjalnego (pismo z dnia [...] marca 2009r.), to tym samym nie mogła nastąpić odmowa przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż ograniczone środki jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej może stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 u.p.s potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie organ pomocy społecznej powołał się jedynie ogólnikowo na wielkość środków zaplanowanych w budżecie jednostki na realizację zadań własnych w 2009r., ze wskazaniem kwot na poszczególne cele (bytowe, zasiłki celowe specjalne, leki, opał, zasiłki okresowe, wydatki mieszkaniowe, świadczenia na zakup żywności), nie podając jednocześnie liczby świadczeniobiorców, co dopiero pozwoliłoby ocenić realne możliwości finansowe organu w zakresie zgłaszanej przez skarżącą potrzeby. Ustalenia te powinny znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie bez znaczenia jest przy tym relacja pomiędzy wielkością budżetu, którym dysponuje organ pomocy społecznej a wysokością wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Organ kierując się żądaniem skarżącej powinien poczynić konkretne ustalenia (mając na uwadze treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a) jaki jest koszt zakupu farb. Tymczasem w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji takich wyliczeń brakuje, co dowodzi, że sprawa nie została wnikliwie zbadana i oceniona . Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 39 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 2 u.p.s oraz wskazane uprzednio przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu . | | | |