II SA/Go 503/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. [...]. Zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania D.B. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], którą organ umorzył postępowanie w sprawie kontynuacji świadczenia pieniężnego na zakup żywności od stycznia do marca 2009 r. przyznanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r, nr [...] w części dotyczącej okresu od stycznia do marca 2009 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] przekazało do rozpatrzenia według właściwości wniosek D.B. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie kontynuacji świadczenia pieniężnego na zakup żywności przyznanego decyzją nr [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej z dnia [...] czerwca 2008 r. począwszy od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. oraz zwiększenia jego wysokości. Organ wyjaśnił, iż w dokumentacji znajduje się decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., która organ pomocy społecznej przyznał stronie świadczenie pieniężne na zakup żywności, w okresie od stycznia do marca 2009 r. wydana w wyniku rozpatrzenia odrębnego wniosku strony z dnia [...] grudnia 2008 r. Organ, z uwagi na powyższą okoliczność uznał, iż żądanie strony co do kontynuacji świadczenia w części dotyczącej okresu od stycznia do marca 2009 r. oraz zwiększenia jego wysokości, jest bezprzedmiotowe, i jako takie, stosownie do treści art. 105 § 1 kpa, podlega umorzeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D.B. wniesionego od w/w orzeczenia, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79 poz. 856 ze zm.) oraz na podstawie art. 105 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję nr nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie organ I instancji błędnie zakwalifikował żądanie strony jako wniosek o kontynuację przyznanego uprzednio inną decyzja świadczenia, bowiem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie przewidują formy kontynuacji świadczeń pieniężnych, w zwiazku z czym zadaniem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie treści żądania strony i zakwalifikowanie tego żądania pod określoną normę prawną. Jednakże, pomimo błędu organu w tym zakresie, decyzja wydana w pierwszej instancji jest zdaniem Kolegium prawidłowa. W sytuacji bowiem, gdy organ decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. rozstrzygnął sprawę co do istoty – przyznając stronie świadczenie na zakup żywności od stycznia do marca 2009 r. po 100 zł miesięcznie, to kolejne rozstrzyganie w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności na ten sam czas jest bezprzedmiotowe. Skoro natomiast organ I instancji nie mógł ponownie rozpatrywać pod względem merytorycznym tej samej sprawy w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego od stycznia do marca 2009 r., to umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. D.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze zarzuciła, iż działanie organów rozpatrujących jej sprawy jest bezprawne i bezpodstawne, prowadzi do powstania po jej stronie szkody. Podkreśliła, iż pozbawiona jest pomocy materialnej. Zarzuciła także przewlekłość prowadzonego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z przyczyn innych niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej "ppsa", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym, a także zastosowanych przy jej wydawaniu przepisów postępowania. Przed dalszymi rozważaniami warto także wskazać na dyspozycję przepisu art. 134 ppsa, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ppsa.). W rozpatrywanej sprawie decyzje organu I i II instancji okazały się nieprawidłowe w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Podstawę prawną obu w/w orzeczeń stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej jako "kpa"). Zgodnie z z tym przepisem, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Jednakże podkreślenia wymaga fakt, iż zasadą postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 104 § 1 i § 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji, jest merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy. Zakończenie postępowania w innej formie, w tym przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa stanowi wyjątek od generalnej zasady merytorycznego orzeczenia w sprawie, co w konsekwencji powoduje, iż przepisy w tym przedmiocie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Stosownie zatem do treści art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25), wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r. SA/Sz 1029/97 LEX nr 36139; wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/98, OSNP 1996/11/150). Organy administracji publicznej zobowiązane są więc do precyzyjnego rozróżnienia pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądań strony (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., IV SA 12/98, LEX nr 77609; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., IV SA 3439/02, LEX nr 156962, wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 251/88). Zgodnie ze stanowiskiem powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeśli istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Brak przesłanki uwzględnienia żądania strony zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1994 r., I SA 815/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 82). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 kpa prowadzące do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaistniał bowiem stan faktyczny, który podlegał uregulowaniu przez organ administracji. Postępowanie zostało wszczęte na żądanie podmiotu prawnego mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i skierowane do właściwego organu administracji publicznej, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej pozytywnej lub negatywnej miało oparcie w materialnych przepisach prawa. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo zakwalifikował wniosek strony jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Pomoc w tej formie przewidziana została w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust. 1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, przy czym – jak wskazuje przepis art. 39 ust. 2 ustawy - zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 102 ust. 1), choć istnieje prawna możliwość przyznania pomocy z urzędu, o czym stanowi art. 102 ust. 2 ustawy. Wniesienie przez stronę wniosku o udzielenie pomocy każdorazowo powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 i § 3 kpa), którego celem jest orzeczenie co do zgłoszonego żądania. Oznacza to, że organ pomocy społecznej, po otrzymaniu wniosku o udzielenie pomocy, zobowiązany jest do merytorycznej oceny zasadności tego wniosku. Z obowiązku tego nie zwalnia go okoliczność, iż podobne świadczenie, w stosunku do wnioskowanego, zostało już stronie przyznane w oparciu o inne orzeczenie tego organu wydane w konsekwencji rozpatrzenia odrębnego wniosku w tym przedmiocie. Przedmiotem rozpatrzenia przez organ jest bowiem każdorazowe żądanie zgłoszone przez stronę, bowiem każdy kolejny wniosek powoduje wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy, wskazać należy, iż fakt, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznano stronie świadczenie pieniężne na zakup żywności na okres od stycznia do marca 2009 r. , nie powodował, że sprawa z wniosku D.B. z dnia [...] grudnia 2008 r. stała się bezprzedmiotowa, gdyż nie odpadł żaden z elementów przedmiotowych i podmiotowych sprawy administracyjnej, powodujący wygaśniecie obowiązku organu załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. organ pomocy społecznej zakończył (w pierwszej instancji) odrębne postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek strony z dnia [...] grudnia 2008 r. Tymczasem postępowanie, w którym organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyję, wszczęte zostało w wyniku złożenia przez stronę odrębnego wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. Skoro natomiast nadal istnieje sprawa będąca przedmiotem postępowania, organ winien wydać decyzję merytoryczną, w której oceni żądanie Skarżącej pod kątem obowiązujących przepisów prawa i orzeknie w sprawie merytorycznie. Podkreślić zatem należy, iż w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej obu instancji wadliwie uznały, że postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zaakceptować konstrukcji, zgodnie z którą choćby częściowa tożsamość żądania objętego odrębnymi wnioskami, rozpatrywanymi w odstępie czasu, skutkowałaby pozbawieniem sprawy rozpatrywanej w późniejszym czasie charakteru administracyjnego, uzasadniającego umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż w przypadku oceny czy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie określonego świadczenia z pomocy społecznej, fakt, iż strona otrzymała analogiczne do wnioskowanego świadczenie, stanowić może jedną z przesłanek oceny zasadności żądania strony. Zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, wydały rozstrzygnięcie w sprawie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1, art. 61 § 1 i 2 kpa, a także przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w stopniu uzasadniającym uchylenie obu tych rozstrzygnięć. Na marginesie zauważyć należy, iż Sądowi z urzędu jest wiadomym, że organy administracji rozpatrywały już merytorycznie sprawy z wniosku skarżącej i odmawiały jej przyznania zasiłku celowego z uwagi na przyznanie już odrębną decyzją pomocy właśnie w formie zasiłku celowego. Rozpatrując ponownie sprawę wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. organ I instancji zobowiazany jest do merytorycznej oceny zgłoszonego w nim żądania, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.