II SA/Go 506/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 21960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm. Z 2000 r.), po rozpatrzeniu odwołania J. i K.S., uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta i orzekło ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego przez Prezydenta Miasta– r. pr. I.S. – B. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) a także § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jednocześnie Gmina wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie. Kolegium potrzymało swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi oraz jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot i struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Warszawa 2005, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, str. 212). Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 roku, II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno – prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kontestowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, str. 89). Bezspornym jest, iż skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniósł organ administracji publicznej, reprezentując interesy gminy. Sąd zauważa, iż postępowanie administracyjne dotyczyło wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W postępowaniu tym Prezydent Miasta występował w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie. Prezydent korzysta w tymzakresie z uprawnień władczych. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 22 października 1984 roku, III AZP 5/84, OSN 1985/7/86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego – OSP 1986/ 2/26). Pojęcie "interesu prawnego" w rozumieniu regulacji ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek.Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1355/98 (nie publ.), w wyroku z dnia 5 października 1998 roku, II SA 1104/98 (nie publ.), w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 roku, I SA 1326/93 (Glosa 1996/1/5) i w wyroku datowanym na 13 grudnia 1992 roku, I SA 1725/93 (Glosa 1997/4/13). Konkludując, w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z uwagi na brak interesu prawnego Burmistrz nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 roku, FSK 2631/04, Lex Nr 236287; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, Lex Nr 171164; postanowienie NSA z dnia 24 maja 2006 roku, II FSK 818/05, Lex Nr 274863). W orzecznictwie przyjmuje się pogląd, który niniejszy Sad w pełni podziela, iż w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać więc wszczęte z inicjatywy organu administracji publicznej, nie może być też zainicjowane z urzędu. Postępowanie takie nie może być wykorzystywane w celu rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów między organami różnych szczebli (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103). Wynika stąd, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli. Podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku, OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) przyjęto, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W konsekwencji powyższego Sąd stanął na stanowisku, że Gmina – prezentowana przez Prezydenta, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z okolicznością, że wniesiona przez Gminę skarga jest niedopuszczalna, Sąd odstąpił od rozpatrzenia wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd powyższą skargę odrzucił na postawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.