II SA/Go 510/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] Starosta orzekł, na podstawie art. 6 pkt 2 i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] o pow. 3,0916 ha, położonej w [...], stanowiącej własność K. i A.P., przez zezwolenie Operatorowi G S.A. na wykonanie czynności związanych z wybudowaniem na tej nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 300 mm relacji [...] wraz z naziemnymi urządzeniami niezbędnymi do korzystania z tego gazociągu. Powyższa decyzja mimo dwukrotnego awizowania w dniu 30 stycznia 2012 r. i 6 lutego 2012 r. nie została odebrana ani przez A.P., ani przez K.P. i przesyłki zwrócono do nadawcy. Na prośbę syna zainteresowanych (notatka służbowa pracownika Starostwa Powiatowego z dnia [...] lutego 2012 r.) decyzje zostały powtórnie wysłane w dniu 22 lutego 2012 r. i odbiór ich potwierdzony został w dniu 12 marca 2012 r. W dniu 26 marca 2012 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) A.P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że organ dokonał jednostronnej oceny wniosku, albowiem kierował się wyłącznie interesem wnioskodawcy, pomijając przy tym właścicieli nieruchomości, na której inwestycja ma być przeprowadzona. Ponadto strona podkreśliła, że nie zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, a Starosta powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] Wojewoda stwierdził uchybienie przez A.P. terminu do wniesienia powyższego odwołania wskazując, iż w świetle art. 44 K.p.a. uznać należało, że przesyłka z decyzją została doręczona stronie w dniu 13 lutego 2012 r., wobec czego 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 27 lutego 2012 r. Organ wskazał, iż ponowne wysłanie tej samej decyzji pozostaje bez znaczenia i nie można tego faktu uznać za doręczenie decyzji. Powyższe postanowienie A.P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jego uchylenie ze względu na naruszenie przepisów K.p.a., w szczególności art. 42, art. 43 i art. 44 § 1. Dodatkowo strona podniosła, że postanowienie jest wadliwe, gdyż nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 124 § 1 K.p.a. Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego wadliwości wydanego postanowienia organ wyjaśnił, że na egzemplarzu postanowienia, który został włączony do akt organu widniała data 27 kwietnia 2012 r., natomiast egzemplarzom wysłanym do stron postępowania przez przeoczenie nie wstawiono dnia wydania postanowienia. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, iż jest ona sprawowana przez sądy administracyjne pod względem legalności. Kontrola ta polega więc na badaniu, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu prawnego z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydaniu organy naruszyły prawo materialne, bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiąc, że sąd administracyjny rozpatrując skargę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołana podstawą prawną. Natomiast zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów albo czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczone regulacje wskazują, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu administracyjnego I instancji granicami skargi. W konsekwencji więc granice rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny są szersze od granic zaskarżenia określonych w skardze. Kontrolując w świetle powyższych kryteriów zaskarżone postanowienie Sąd ocenił, iż narusza ono przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie, w którym organ odwoławczy - Wojewoda stwierdził uchybienie przez A.P. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. Jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności Wojewoda ustalił, że pierwsza przesyłka zawierająca decyzję doręczona została skarżącej prawidłowo w sposób określony w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej "k.p.a.", oceniając jednocześnie, że ponowne doręczenie stronie w dniu 22 lutego 2012 r. decyzji I instancji (na wniosek syna skarżącej) nie wywołało żadnych skutków prawnych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia koperty wraz z niepodpisanym (z uwagi na nieobecność adresata) potwierdzeniem odbioru. Na kopercie znajdują się pieczątki z datami awizowania: pierwsze – 30 stycznia 2012 r., powtórne - dnia 6 lutego 2012 r. Z uwagi na niepodjęcie - przesyłka polecona została zwrócona nadawcy (adnotacja na kopercie z datą 14 lutego 2012 r.). Sąd stwierdził, że ani na kopercie, ani na zwrotnym powiadomieniu odbioru nie ma informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadamiał adresatkę o przesyłce. W ocenie Sądu przedstawione wyżej ustalenia nie pozwalają na wyciągnięcie wniosków zawartych w zaskarżonym postanowieniu, co narusza zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. W ten sposób Wojewoda naruszył także zasady postępowania administracyjnego: art. 7 k.p.a. - nakazujący organom administracji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art. 8 k.p.a -nakazujący przeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywatela do organów Państwa, wreszcie zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), poprzez błędne zastosowanie art. 44 k.p.a. Naruszenia te Sąd ocenia jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej zasadami oraz prawidłowa ocena skutków wadliwego (pierwszego) doręczenia decyzji przez organ I instancji mogłaby doprowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, na podstawie art. 138 k.p.a. Zasadniczą w niniejszej sprawie kwestią jest prawidłowość doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji. Szczegółowe uregulowanie prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów administracji publicznej zawarte jest w przepisach rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, jej przedstawicielowi, lub pełnomocnikowi (§ 2). Zgodnie zaś z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie (albo pełnomocnikowi, jeśli strona go ustanowiła). Przepis art. 134 k.p.a. przewiduje zaś między innymi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przyjmuje się przy tym w szczególności, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, co należy rozumieć jako niedoręczenie jej stronie (pełnomocnikowi) albo nieogłoszenie. Zastosowany przez Wojewodę przepis art. 44 k.p.a. przewiduje w § 1, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ; Zgodnie z § 2 zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Według § 3, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Natomiast § 4 stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Podstawowym warunkiem zastosowania przytoczonego wyżej przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (adresat był nieobecny w miejscach wskazanych w tym przepisie - mieszkaniu, miejscu pracy lokalu organu) i art. 43 k.p.a. (doręczyciel w przypadku nieobecności adresata nie zastał również dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, bądź osoby te nie podjęły się oddania pisma adresatowi). Następnie koniecznymi warunkami dla skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez pocztę) oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej - w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku, gdy adresat nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni (liczonych od pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.) na doręczającym ciąży obowiązek powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Przewidziane w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być wprawdzie obalone przez adresata, niemniej może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie wymogi określone tym przepisem. W niniejszej sprawie doręczyciel ani na dokumencie "potwierdzenie odbioru", ani na kopercie zawierającej doręczaną decyzję nie zawarł adnotacji, gdzie w tym konkretnym przypadku umieścił zawiadomienie o przesyłce. Wobec takiego braku, wbrew stanowisku Wojewody, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Odnotowanie (w niniejszym przypadku tylko na kopercie zawierającej przesyłkę) wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a., to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Podobne stanowisko wyrażane jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 846/2008, Lex Polonica nr 2286206 ; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1911/2007, Lex Polonica nr 2051494; wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Op 314/2007, Lex Polonica nr 2134197). Niewątpliwie to właśnie na tzw. potwierdzeniu odbioru powinny znaleźć się wszystkie informacje warunkujące zaistnienie domniemania doręczenie przesyłki: stwierdzenie, że doręczyciel nie zastał adresata w mieszkaniu, informacja, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki zostało umieszczone w skrzynce pocztowej, w drzwiach mieszkania lub przy wejściu na posesję, oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie. To nadawca przesyłki decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru. Tym samym, aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych dalszych adnotacji: o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie stosownych adnotacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 663/2008, Lex Polonica nr 2049426). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że jeżeli kompletu wymaganych prawem (przepisem art. 44 § 2 k.p.a.) informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym, a zatem domniemanie przewidziane w przepisie art. 44 k.p.a. nie może być skuteczne. Wobec powyższego nie można przyjąć, jak to uczynił Wojewoda w rozpatrywanej sprawie, że decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2012 r. została skarżącej doręczona prawidłowo. Należy w tym miejscu podnieść, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się notatka służbowa pracownika Starostwa Powiatowego z dnia [...] lutego 2012 r., z której wynika, iż syn skarżącej R.P. zwrócił się telefonicznie, w imieniu rodziców, o ponowne wysłanie decyzji. Organ w dniu 22 lutego 2012 r. wysłał przedmiotową decyzję organu I instancji, która została odebrana przez A.P. w dniu 12 marca 2012 r. W ocenie Sądu w zwykłych warunkach, gdy pierwsze doręczenie decyzji jest skuteczne, istotnie tak jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji stronie jest bez znaczenia i nie powoduje otwarcia od początku dla tejże strony terminu do wniesienia odwołania. Jednak w sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, właśnie dopiero od dnia 12 marca 2012 r. należy liczyć czternastodniowy termin do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Oznacza to, przy widniejącej na kopercie zawierającej odwołanie dacie nadania – 26 marca 2012 r., że termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. został przez odwołującą zachowany. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skarżącej, co do wadliwości wydanego postanowienia, iż nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 124 § 1 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że na egzemplarzu postanowienia, który został włączony do akt organu widniała data 27 kwietnia 2012 r., natomiast egzemplarzom wysłanym do stron postępowania przez przeoczenie nie wstawiono dnia wydania postanowienia, jednak w ocenie Sądu nie rzutuje to na prawidłowość zaskarżonego postanowienia w tym względzie. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mających istotny wpływ na jego treść, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o jego uchyleniu. Jednocześnie stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w oparciu o art. 152 wymienionej ustawy.