II SA/Go 511/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. spółka z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz G. spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018, nr [...] Marszałek Województwa, powołując się na art. 59 § 1 k.p.a. w zw. z art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej jako u.p.o.ś.) odmówił G sp. z o.o. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w I półroczu 2008r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że spółka pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., nadanym w dniu 12 stycznia 2016 r., zwróciła się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w I półroczu 2008 r. Strona wskazała, że ustawa z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2015 r., poz. 2278, dalej jako u.z.u.p.o.ś). została opublikowana 30 grudnia 2015 r. Z uwagi na okres świąteczno-noworoczny i dodatkowy dzień wolny od pracy 6 stycznia 2016 r. dopiero w dniu 7 stycznia 2016 r. strona mogła się dowiedzieć i faktycznie dowiedziała się o publikacji zmiany ustawy, jak również o jej treści. Niezwłocznie po pozyskaniu wiedzy w tym zakresie strona złożyła wniosek o odroczenie podwyższonej opłaty i wniosek ten wysłała w dniu 12 stycznia 2016 r. W ocenie spółki uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, a zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a. W odpowiedzi na pismo organu dotyczące wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy datowaniem wniosku na dzień [...] grudnia 2015 r. a twierdzeniem, że dopiero 7 stycznia 2016 r. strona mogła się dowiedzieć o publikacji u.z.u.p.o.ś. spółka wskazała, że wniosek został faktycznie sporządzony w dniu [...] stycznia 2016 r. i antydatowany na dzień [...] grudnia 2015 r. Jako uzasadnienie tego faktu wyjaśniono, że osoby przygotowujące wniosek uważały, że to przysłuży się pozytywnemu załatwieniu wniosku. Organ I instancji dokonując oceny wniosku w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 58 § 1 k.p.a. wskazał, że zmiana terminu odroczenia wprowadzona u.z.u.p.o.ś nie mogła być dla strony elementem zaskoczenia bowiem to między innymi na interwencję Gminy - inwestora przedsięwzięcia wynikającego z art. 317 ust. 1a p.o.ś. - skierowaną do resortu środowiska został wydłużony termin odraczania opłat podwyższonych. Zmiana przepisów poprzedzona była również podjęciem uchwały Zarządu Zrzeszenia Gmin Województwa nr 1/2015 z dnia 22 lipca 2015 r. w sprawie przyjęcia stanowiska dotyczącego potrzeby wydłużenia okresu działania krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych jako podstawy prawnej do odraczania opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska poza rok 2015 lub przyjęcia innych rozwiązań prawnych dających możliwość dalszego odraczania tych opłat, a to w konsekwencji stanowiska Sejmiku Województwa z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie braku prawnych możliwości odraczania opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska po roku 2015 w odniesieniu do przedsięwzięć ujętych w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych. Mając na względzie zebrany materiał dowodowy oraz orzecznictwo organ I instancji uznał, że strona nie spełniła wszystkich przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., tzn. nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła wskazana na wstępie spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód. Podniosła, że choć spółka lobbowała za wprowadzeniem zmian w prawie, umożliwiających dalsze odraczanie płatności opłat podwyższonych, jednak w jakikolwiek sposób nie była informowana o przebiegu prac legislacyjnych w przedmiotowej sprawie. Podkreślono również, że czas w jakim procedowano nad uchwaleniem nowelizacji ustawy (ostatnie dni grudnia i wielość dni wolnych od pracy, przypadających w tym okresie - święta Bożego Narodzenia, Nowy Rok, dodatkowy dzień wolny od pracy 6 stycznia 2016 r.) powodował, że informacje o uchwaleniu nowych przepisów pojawiały się z opóźnieniem, zaś ogłoszenie o uchwaleniu u.z.u.p.o.ś pojawiło się na stronach internetowych Kancelarii Sejmu dopiero 30 grudnia 2015 r. W ocenie odwołującej - uwzględniając prawidłową technikę legislacyjną - vacatio legis wprowadzanych przepisów powinno wynosić minimum 14 dni. Stąd też uprawnione i uzasadnione było przeświadczenie skarżącego, że skoro zweryfikowano brak ogłoszenia w dzienniku ustaw 28 grudnia 2015 r. to w ciągu następnych 14 dni nowe przepisy nie mogą wejść w życie. Kolejna weryfikacja publikacji została dokonana 7 stycznia 2016 r. (w międzyczasie wystąpiły kolejne dwa wolne dni od pracy, tj. piątek 1 stycznia 2016 r. i środa 6 stycznia 2016 r.), w wyniku czego należało uznać, że przedmiotowy wniosek został złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, jak również strona dopełniła czynności, dla której określony był termin. Wobec powyższego spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty, o którym mowa w art. 318 ust. 1 u.p.o.ś., jest warunkiem odroczenia płatności. Termin ten ma charakter procesowy i znajduje do niego zastosowanie art. 58 k.p.a. Jedną z przesłanek, która musi być spełniona, by możliwe stało się przywrócenie uchybionego terminu, jest to, że wniosek w sprawie przywrócenia terminu powinien być wniesiony w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi. Tego warunku, zdaniem Kolegium, strona nie spełniła, gdyż ogłoszenie o uchwaleniu nowelizacji ustawy pojawiło się na stronach internetowych Kancelarii Sejmu w dniu 30 grudnia 2015 r. Pracownicy spółki mieli zatem możliwość zapoznania się z jej treścią - jeśli nie w dniu 30 grudnia 2015 r. to w dniu 31 grudnia 2015 r., a następnie w dalszych dniach roboczych przed 7 stycznia 2016 r, tj. 4 (poniedziałek) i 5 (wtorek) stycznia 2016 r. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Przeświadczenie strony, że vacatio legis powinno wynosić 14 dni, nie jest okolicznością wyłączającą winę w uchybieniu terminu do dokonania czynności, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyło G sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 k.p.a., przez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazanych niżej: - art. 7 k.p.a., przez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia w rozstrzygnięciu postanowienia słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego, wynikające z braku jakiegokolwiek odniesienia się organu do zarzutów skarżącego dotyczących wpływu niewłaściwego procesu legislacyjnego na sytuację prawną skarżącego, - art. 7a § 1 k.p.a., przez rozstrzyganie przez organ wątpliwości co do treści normy prawnej, wyrażonej w art. 58 § 1 k.p.a. (z uwzględnieniem specyficznej sytuacji związanej z procesem uchwalania nowelizowanych przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska) na niekorzyść strony, - art. 8 § 1 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób łamiący zasadę budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej, - art. 11 k.p.a., przez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego, podnoszonych w zażaleniu na postanowienie Marszałka Województwa, - art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący musiał mieć świadomość o przyjęciu nowelizacji przez Sejm i Senat oraz przekazaniu jej do podpisu Prezydentowi, podczas gdy prawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie powinno prowadzić do odmiennych wniosków. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko zawarte w zażaleniu podkreślając, że czas, w jakim procedowano nad uchwaleniem nowelizacji ustawy (ostatnie dni grudnia 2015 roku, wielość dni wolnych od pracy, przypadających w tym okresie - Święta Bożego Narodzenia, Nowy Rok, dodatkowy dzień wolny od pracy 6 stycznia 2016 r.) powodował, że informacje o uchwaleniu nowych przepisów pojawiały się z opóźnieniem. Wszystkie powyższe okoliczności spowodowały, że pracownicy skarżącego weryfikując 28 grudnia 2015 r. (poświąteczny poniedziałek) na stronie publikacyjnej dziennika ustaw informacje, czy ustawa nowelizacyjna nie została opublikowana, takiej informacji nie mogli znaleźć. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o przywrócenie terminu dotyczył podania strony o odroczenie opłat za korzystanie ze środowiska do dnia 31 grudnia 2018 r., złożonego przez stronę 12 stycznia 2016 r. czyli po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę do dnia 31 grudnia 2015 r. Termin ten został określony w ustawie z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U z 2015 r. poz. 2278), która weszła w życie w dniu 30 grudnia 2015 r. Jak wynika z akt sprawy, a co również było bezsporne, wniosek o odroczenie terminu opłaty podwyższonej strona złożyła (nadała) 12 stycznia 2016 r., a więc po upływie terminu wynikającego z art. 318 ust. 1 u.p.o.ś. Wniosek ten został sporządzony przez stronę z datą [...] grudnia 2015 r., bowiem sporządzający go byli przekonani, że wskazanie takiej daty pomoże w uwzględnieniu wniosku. Oceniając kluczowy dla niniejszej sprawy charakter prawny terminu określonego w art. 318 ust. 1 u.p.o.ś. WSA podziela stanowisko przedstawione przez Kolegium, że termin ten ma charakter procesowy i co za tym idzie może podlegać przywróceniu na zasadach określonych w art. 58 i n. k.p.a. Stanowisko to znajduje oparcie w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i doktrynie. Zostało również zaaprobowane przez WSA w orzeczeniach dotyczących podobnych spraw (szczegółowe omówienie por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 kwietnia 2019 r., II SA/Go 51/19). Z wielu argumentów przemawiających za tym stanowiskiem na wyróżnienie zasługują te, które odnoszą się do skutków prawnych związanych z wnioskiem. Jak się podkreśla za przyjęciem, że rozważany termin jest terminem procesowym przemawiają względy pragmatyczne, pozwalające na uelastycznienie reguł prowadzenia postępowania administracyjnego w omawianej kategorii spraw, co może wpłynąć na poprawę stanu środowiska, gdyż zwiększy się szansę na realizację przedsięwzięć usuwających przyczynę wymierzenia opłaty podwyższonej. Przyczynić się może zatem do realizacji celów ustawy. Podkreślić również należy, że sytuację prawną strony determinuje osobliwy tryb wprowadzenia zmiany polegającej na możliwości kolejnego odroczenia terminu płatności opłaty. Mianowicie z kalendarza prac legislacyjnych wynika, że projekt nowelizacji został złożony do sejmu 7 grudnia 2015 r. Sejm uchwalił powyższą ustawę 16 grudnia 2015 r., a Senat RP przyjął ją bez poprawek 24 grudnia 2015 r. Prezydent RP podpisał ustawę 28 grudnia 2015 r., która została następnie opublikowana w Dzienniku Ustaw z 29 grudnia 2015 r. Zgodnie z tą nowelizacją podmioty zainteresowane prolongatą płatności podwyższonej opłaty za odprowadzanie ścieków miały zatem jeden dzień na złożenie stosowanego wniosku (w rzeczywistości również wniosków, bo jak wynika z innych spraw dotyczących spółek prowadzonych przed tutejszym sądem spółka w tym samym czasie musiała sporządzić 20 takich wniosków, dysponując 3 pracownikami biurowymi). Stan ten należy jednak ocenić w aspekcie konstytucyjnych wymogów stawianych prawodawcy i procedurze stanowienia powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności w kontekście poszanowania wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Jedną z zasad wyprowadzanych ze wskazanego przepisu jest zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, z której to wynika między innymi obowiązek ustawodawcy, jak i innych podmiotów biorących udział w tworzeniu prawa, umożliwienia adresatowi danej normy prawnej racjonalnego planowania przyszłych działań. Przyjęcie materialnego charakteru terminu oznaczałoby, że ustawodawca swoim działaniem w niniejszej sprawie wykreował taki stan prawny, w którym realna możliwość skorzystania z uprawnienia do odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej, a więc de facto istnienia określonego prawa ograniczała się do na tyle krótkiego czasu, że podmioty mogące potencjalnie skorzystać z określonego uprawnienia, w praktyce nie były do tego zdolne. Z tych względów należało podzielić pogląd, że termin określony w art. 318 ust. 1 u.p.o.ś. jest terminem procesowym, do którego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58 k.p.a. Tylko bowiem takie stanowisko zapewnia większości podmiotów takich jak skarżący możliwość realnego skorzystania z uprawnienia do ubiegania się o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, o którym mowa w art. 317 wskazanej ustawy. Powyższe uwagi determinują nie tylko ocenę charakteru prawnego terminu określonego w art. 318 ust. 1 u.p.o.ś., ale również ocenę terminowości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Sąd nie podziela argumentacji organów obu instancji dotyczących konieczności monitorowania prac legislacyjnych przez jednostki i wywodzenia z tego obowiązku negatywnych dla jednostki konsekwencji prawnych. Taki obowiązek nie wynika z przepisów obowiązującego prawa, w szczególności zaś Konstytucji. Warto w tej mierze przypomnieć kilka podstawowych zasad dotyczących uchwalania prawodawstwa. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy). Generalnie zatem vacatio legis powinno być tak dobrane, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (por. wyroki TK z dnia 25 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003/3/23 i 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK 2000/1/1). Pamiętać też należy o tym, że przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 ustawy 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02, OTK-A 2002/7/92 oraz wyroki WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14 i WSA w Gliwicach z 21 maja 2018 r., I SA/Gl 348/18). Jeśli zatem okres wejścia w życie przepisów jest krótszy niż 14-dniowy wymaga to szczególnego uzasadnienia. Jakie ważne interesy państwa wymagały skrócenia okresu vacatio legis do jednego dnia z treści nowelizacji - ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2015 r. poz. 2278) nie da się wyczytać. Nadto przyjęcie, że zainteresowani mają tylko jeden dzień na złożenie wniosku prowadzi do ich nieuprawnionego zróżnicowania. Podmioty posiadające wiedzę specjalną, odpowiednie środki lub infrastrukturę, lub lepiej zorientowane lub obeznane z meandrami współczesnej legislacji stają się uprzywilejowane. Godzi to w równość adresatów prawa, nawet jeśli przedmiotem regulacji jest uprawnienie (przywilej). Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 ustawy jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (zob. G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, tezy do art. 4). Przyjmując taki skutek sąd bierze pod uwagę to, że doktryna konstytucyjna dopuszcza możliwość przyznawania uprawnień z mocą wsteczną. SKO, które w niektórych sprawach powołuje się na taką możliwość nie zauważa jednak, że czym innym jest możliwość przyznania jednostce prawa (przywileju) z mocą wsteczną, a czym innym określenie jej warunków, w których przywilej ten może być zastosowany. W przedmiotowym przypadku ustawodawca dając przywilej dał zarazem uprawnionym podmiotom na jego realizację jeden dzień, co w oczywisty dla WSA sposób istotnie ogranicza tym podmiotom skorzystanie z tego prawa. Przyjęcie prezentowanego przez SKO poglądu, że jednostka powinna była śledzić proces stanowienia prawa i niejako mieć już przygotowane na dzień wejścia w życie nowych przepisów wnioski godzi, w ocenie Sądu, w podstawowe prawa obywatelskie i zasady demokratycznego państwa prawa. Forsowanie takiego poglądu prowadziłoby do prawnej i faktycznej nierówności i faworyzowania tych podmiotów, które lepiej orientują się w meandrach współczesnej legislacji, nie mówiąc już o takich nieakceptowalnych pod żadnym względem sytuacjach, w których jakieś podmioty znałyby treść prawa przed jego formalnym uchwaleniem (zakończeniem trybu legislacyjnego). W przedstawionej perspektywie, mając na względzie i specyfikę wniosku i jego skomplikowany charakter oraz ilość pracowników biurowych skarżącej spółki należy uznać, że strona powinna mieć nie tylko prawo do przywrócenia terminu do złożenia wniosku, ale również możliwość jego odpowiedniego przygotowania. Z tych względów WSA, podobnie jak w innych wydanych w podobnych sprawach orzeczeniach, nie podziela stanowiska organów co do początku biegu terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Mając na względzie stan faktyczny sprawy i jej okoliczności oraz posiłkując się odwołaniem do standardowego terminu vacatio legis, który zapewnia stronie możliwość uzyskania wiedzy o obowiązującym prawie i zarazem przygotowania wniosku należy uznać, że 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu został przez stronę zachowany, a skarżąca uprawdopodobniła, że przekroczenie terminu nie nastąpiło z jej winy. Z tych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 318 ust. 1 u.p.o.ś. oraz art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP. Tym samym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie związany wyrażoną w niniejszym orzeczeniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na co składają się: 100 zł z tytułu wpisu od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia radcowskiego oraz 17 zł z tytułu opłaty od pełnomocnictwa.