I SA/Gl 348/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Gierałtowice na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 18 stycznia 2018 r. nr 56/III/2018 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Rada Gminy Gierałtowice (dalej – Rada Gminy, organ uchwałodawczy) w dniu 20 grudnia 2017 r. podęła uchwałę nr XL/269/17 w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej – uchwała). W § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r. Opublikowana została następnie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. pod pozycją nr 7362. W związku z powziętymi wątpliwościami co do zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Gierałtowice, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej – Kolegium RIO) na posiedzeniu w dniu 11 stycznia 2018 r. uchwałą nr 33/II/2018 wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały. Badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 18 stycznia 2018 r., o terminie którego powiadomiono Wójta Gminy Gierałtowice oraz Radę Gminy Gierałtowice, z pouczeniem, że w posiedzeniu ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana, co wynika z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 561 z późn. zm. – dalej ustawa o RIO). Na wspomnianym posiedzeniu w dniu 18 stycznia 2018 r. Kolegium RIO uchwałą nr 56/III/2018, działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o RIO w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm. – dalej u.s.g.) w § 1 stwierdziło nieważność uchwały nr XL/269/17 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 20 grudnia 2017 r. w części dotyczącej § 4 w zakresie zapisu "z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r." z powodu istotnego naruszenia prawa polegającego na postanowieniu o wejściu w życie uchwały w terminie niezgodnym z ogólną zasadą, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, czym naruszono art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523 – dalej u.o.a.n.). Uchwała nadzorcza, w myśl jej § 2, weszła w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wyjaśniło, że Rada Gminy wydając badany akt prawa miejscowego naruszyła art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Mianowicie organ uchwałodawczy określił datę wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących przed upływem 14-dniowego terminu wynikającego z powołanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Podkreślono następnie, iż obowiązek wprowadzenia terminu vacatio legis do aktów normatywnych wynika z zasady: bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzą się z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 632/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zwrócono również uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który stoi na stanowisku, że mocy wstecznej nie należy nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną (zob. np. wyroki: z dnia 30 listopada 1988 r. sygn. akt K 1/88, z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt K 27/03). Kolegium RIO podniosło w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały, że badany akt prawa miejscowego wprowadził nowe, wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do stawek dotychczas obowiązujących, tj. na mocy uchylonej uchwały nr XVII/107/15 z dnia 15 grudnia 2015 r. Poprzednie stawki w wysokości 10,50 zł od mieszkańca za odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny i 19,50 zł od mieszkańca za odpady zmieszane, podwyższone zostały mocą badanej uchwały odpowiednio na 13,50 zł za odpady segregowane i 27 zł za odpady zmieszane. Zatem, zdaniem Kolegium RIO, ustalone uchwałą Rady Gminy Gierałtowice nr XL/269/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. wyższe stawki pogorszyły sytuację prawną mieszkańców Gminy Gierałtowice. W tej sytuacji ich wprowadzenie nie powinno odbyć się z naruszeniem przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Podniosło przy tym, że norma art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ma charakter powszechnie obowiązujący co skutkuje tym, że ma ona zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień w tym zakresie jak też wówczas, gdy wskazuje termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy. Gmina Gierałtowice, reprezentowana przez Wójta Gminy Gierałtowice, który udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu, powołując się na art. 98 ust. 1 u.s.g., wniosła skargę na uchwałę Kolegium RIO z dnia 18 stycznia 2018 r. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji kategoryczne przyjęcie, iż uchwały jednostek samorządu terytorialnego zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, mogą wejść w życie jedynie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem pełnomocnika, Kolegium RIO wprost zaprzeczyło możliwości, aby akty normatywne mogły w uzasadnionych przypadkach wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni od dnia ich ogłoszenia. Tymczasem rozwiązania takie wynikają wprost z powszechnie obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Co więcej, jak podnosi pełnomocnik, zgodnie z art. 5 u.o.a.n. przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Organ nadzoru, według pełnomocnika, nie zważył, iż Gmina Gierałtowice napotkała obiektywne przeszkody natury faktycznej oraz prawnej uniemożliwiające podjęcie uchwały w sprawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi we wcześniejszym terminie. Zaistniały stan faktyczny przemawia, jego zdaniem, za tym, że pomimo skrócenia okresu wejścia aktu normatywnego w życie od chwili jego ogłoszenia to realizował on zasady demokratycznego państwa prawa. Dodatkowo pełnomocnik Gminy podniósł, iż organ nadzoru pominął także szczególną specyfikę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jaka wynika z ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm. – dalej u.c.p.g.), która statuuje zasadę, iż opłatę tą uiszcza się za każdy miesiąc w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Wobec powyższego pełnomocnik Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO z dnia 18 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy podjął polemikę ze stanowiskiem prezentowanym przez Kolegium RIO. W jego ocenie, organ nadzoru stoi na stanowisku, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą uzyskać mocy obowiązującej wcześniej niż po upływie 14 dni od ich ogłoszenia. Tymczasem ustawodawca w określonych sytuacjach dopuszcza wystąpienie owego skutku w krótszym terminie, a nawet z dniem ogłoszenia danego aktu (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Dopuszcza nawet możliwości nadania przepisom mocy wstecznej na zasadach przewidzianych w art. 5 u.o.a.n. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 262/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 1390/15) pełnomocnik Gminy, zwrócił uwagę, że odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. jest dopuszczalne, gdy organ uchwałodawczy wykaże wystąpienie obiektywnych okoliczności faktycznych oraz prawnych, które przemawiają za zasadnością wcześniejszego wejścia w życie danych norm prawnych. Zdaniem pełnomocnika, takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie. Otóż powstała sytuacja wyniknęła z niemożności podjęcia z odpowiednim wyprzedzeniem uchwały w sprawie ustalenia stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uwarunkowane to było natomiast prowadzonym postępowaniem przetargowym dotyczącym zadanie pod nazwą "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych z terenu Gminy Gierałtowice oraz obsługę gminnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych". Jak zauważył pełnomocnik Gminy, z racji na wartość zamówienia publicznego wymagane było opublikowania ogłoszenia o przetargu w Biuletynie Zamówień Publicznych Unii Europejskiej. Natomiast 40-dniowy termin na składanie ofert liczony był od daty wysłania ogłoszenia. Ponieważ wysłanie owego ogłoszenia nastąpiło w dniu 8 września 2017 r. to otwarcie ofert miało miejsce w dniu 19 października 2017 r. Jednak postępowanie to zostało unieważnione z racji na fakt, że najkorzystniejsza oferta przekraczała kwotę jaką Gmina mogła przeznaczyć na realizację zadania przy uwzględnieniu obowiązujących wtedy stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W kolejnym postępowaniu przetargowym oferty za realizację zadania również przekraczały możliwości finansowe Gminy (otwarcie ofert nastąpiło w dniu 6 grudnia 2017 r.). W związku z czym podjęto prace polegające na przygotowaniu projektu uchwały podwyższającej stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie poddano projekt powyższej uchwały konsultacjom społecznym, które trwały w okresie od 6 do 20 grudnia 2017 r. Następnie zwracając uwagę, że mieszkańcy Gminy mogli zapoznać się z projektem uchwały już od dnia 6 grudnia 2017 r. pełnomocnik Gminy stwierdził, że określenie mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy od dnia 1 stycznia 2018 r. nie mogło wpłynąć negatywnie na właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Gierałtowice, którzy nie mogli przecież podjąć wówczas decyzji o rezygnacji z obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. (nie wskazano sygnatury sprawy) autor skargi podniósł, że odpowiedniość vacatio legis należy oceniać w konkretnej sytuacji w odniesieniu nie tylko do przedmiotu i treści nowej regulacji, lecz także kręgu podmiotów prawa, których normy ustawy dotyczą. Tymczasem, jego zdaniem, Kolegium RIO całkowicie pominęło specyfikę wynikającą z regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z przepisów art. 6i ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6c ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6m ust. 2 u.c.p.g. wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter świadczenia płatnego miesięcznie. Ponadto jak wskazuje pełnomocnik Gminy, ustawodawca nie dopuścił możliwości proporcjonalnego naliczania tejże opłaty w zmiennej wysokości w przypadku modyfikacji stanu faktycznego. Opłata ta winna być więc uiszczana w zmienionej wysokości od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana, niezależnie od dnia miesiąca, w którym ona nastąpiła. Przyjęcie przez Radę Gminy Gierałtowice rozwiązania, w którym wprowadzona zostaje zmiana wysokości stawki opłaty w ciągu miesiąca mogła, w ocenie pełnomocnika, rodzić daleko idące wątpliwości wśród właścicieli nieruchomości zobowiązanych do uiszczania tejże opłaty. Dlatego też w tym stanie faktycznym, jak twierdzi pełnomocnik Gminy, uzasadnionym było zastosowanie skróconego okresu wejścia w życie powyższych uregulowań. Ponadto, w jego ocenie, zważywszy na publikację projektu uchwały o zmianie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już w dniu 6 grudnia 2017 r., nie sposób uznać, by Gmina Gierałtowice naruszyła zasadę demokratycznego państwa prawnego, albowiem dołożyła ona wszelkich starań aby nie obciążać właścicieli nieruchomości zmienioną stawką opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pełnomocnik podkreślił również to, że w myśl § 1 uchwały nr XIV/89/15 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 27 października 2015 r. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi regulowana jest kwartalnie. Mając zaś na uwadze wcześniejsze rozważania stwierdził, iż stawkę w zmienionej wysokości (niezależnie od momentu początkowego jej naliczania) właściciele nieruchomości uiszczać będą dopiero z terminem płatności na dzień 31 marca 2018 r. W końcowej części skargi jej autor wywiódł interes prawny Gminy do zaskarżenia powyższej uchwały Kolegium RIO. Jego wystąpienie uzasadnił tym, że ów akt nadzoru wpłynął na sposób wykonywania przez Gminę Gierałtowice zadań własnych w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ponadto zasygnalizował, że postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. jest wolne od opłat sądowych (art. 100 u.s.g.). RIO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Ponadto do argumentacji zawartej w zaskarżonej uchwale dodano, że bez znaczenia dla mieszkańców pozostają okoliczności podnoszone przez Gminę, że przetarg zmierzający do wyłonienia podmiotu odbierającego odpady został ogłoszony we wrześniu 2017 r. oraz, że zaistniały trudności w wyłonieniu wykonawcy zamówienia publicznego. Organ nadzoru zauważył, że nie wyjawiono w sposób przejrzysty jaki związek z wejściem w życie w dacie wcześniejszej niż publikacja aktu normatywnego mają trudności w przeprowadzeniu skutecznego przetargu i jak ta okoliczność miałaby wpłynąć na taką ocenę rektroaktywności badanej uchwały Rady Gminy Gierałtowice by uprawnione byłoby twierdzenie, że realizuje ona postulaty demokratycznego państwa prawnego. Również bez znaczenia dla sprawy, w ocenie organu nadzoru, pozostaje "specyfika" działania systemu zagospodarowania odpadów komunalnych. Zasygnalizowano także, iż w § 4 uchwały z dnia 20 grudnia 2017 r. zawarto dwa wykluczające się wzajemnie stwierdzenia co do daty uzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej, co zdaniem organu nadzoru, uzasadnia stwierdzenie nieważność takiego przepisu prawa miejscowego. Na rozprawie sądowej pełnomocnik RIO podniósł dodatkowy zarzut, wskazując na wniesienie skargi przez organ nie uprawniony do reprezentowania Gminy, tj. Radę Gminy Gierałtowice. Wobec tego wniósł o odrzucenie skargi złożonej na uchwałę Kolegium RIO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała wydana przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach nr 56/III/2018 z dnia 18 stycznia 2018 r., którą stwierdzono nieważność uchwały nr XL/269/17 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części dotyczącej § 4 w zakresie zapisu "z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r." W pierwszej kolejności koniecznym jest odniesienie się do najdalej idącego zarzutu, tj. wniesienia skargi przez organ nieuprawniony do reprezentowania gminy. Otóż pełnomocnik RIO powołując się na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/2/21) podniósł, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Tymczasem, jak twierdzi pełnomocnik RIO, w rozpatrywanej sprawie skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze została wywiedziona przez Radę Gminy Gierałtowice, która w świetle przywołanej uchwały NSA, nie legitymuje się zdolnością procesową. Zajmując się tym zagadnieniem podnieść należy, iż Rada Gminy Gierałtowice podjęła w dniu 15 lutego 2018 r. uchwałę nr XLII/292/18 w sprawie złożenia skargi na uchwałę nr 56/III/2018 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie uchwały XL/269/17 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nadmienić należy, że jej przyjęcie stanowiło, w myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W § 2 tej uchwały zawarto stwierdzenie o tym, że wykonanie uchwały, w tym reprezentowania Rady Gminy Gierałtowice, powierza się Wójtowi Gminy Gierałtowice. Wójt Gminy będąc zobligowany do wykonywania uchwał Rady Gminy (art. 30 ust. 1 u.s.g.), a także będąc uprawnionym do reprezentowania Gminy na zewnątrz (art. 31 u.s.g.) udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu. W tym stanie faktycznym zasadnym jest twierdzenie, że skarga na uchwałę Kolegium RIO wniesiona została przez Wójta Gminy Gierałtowice poprzez umocowanego przez niego pełnomocnika. Zatem zarzut wniesienia skargi przez organ nie uprawniony do reprezentowania Gminy Gierałtowice jest chybiony, Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Natomiast do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). W kontekście powyższych uregulowań nie ulega wątpliwości, że skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu. Bezspornym jest również to, iż w rozpoznawanej sprawie naruszono interes prawny Gminy w zakresie realizacji i finansowania zadań związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g. do obowiązkowych zadań własnych gmin należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a wykonując to zadanie gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co polega m.in. na zorganizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dochowano także pozostałych wymogów formalnych, tj. Rada Gminy Gierałtowice podjęła uchwałę nr XLII/292/18 z dnia 15 lutego 2018 r. w sprawie złożenia skargi na uchwałę nr 56/III/2018 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie uchwały nr XL/269/17 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Ustawodawca stwierdził ponadto w art. 5 u.o.a.n., iż przepisy art. 4 u.o.a.n. nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Vacatio legis to okres między urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie (początkiem obowiązywania norm w nim ustanowionych). Okres ten powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (zob. np. wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1). "Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych" (wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (zob. np. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 255/14, Lex nr 1496757). Zasadą nadrzędną jest jednak zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 u.o.a.n. jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (zob. G. Wierczyński. Art. 4. W: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016). Z przepisu § 4 uchwały Rady Gminy wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Stosownie do tego uchwała Rady Gminy została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 28 grudnia 2017 r., a więc zgodnie z powyższym weszła w życie z dniem 12 stycznia 2018 r. Druga część przepisu § 4 stanowi natomiast, że uchwała ma moc obowiązująca od dnia 1 stycznia 2018 r. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (12 stycznia 2018 r.) obowiązuje ona od dnia 1 stycznia 2018 r. Prowadzi to do wniosku, że uchwała Rady Gminy obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92, OTK 1993, nr 2, poz. 41; wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 6; orzeczenie z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt K 14/92, OTK 1993, nr 2, poz. 35; wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 15). Dodatkowo podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (zob. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1272/09, Lex nr 745595 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II FSK 3195/12, Lex nr 1628700). Gmina Gierałtowice nie wykazała, że wystąpiły okoliczności szczególne, które wymagały nadania podejmowanej uchwale mocy wstecznej. W szczególności, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, ani przedłużające się postępowanie przetargowe mające wyłonić przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od mieszkańców, ani "specyfika" działania systemu zagospodarowania odpadów komunalnych (w tym kwartalny obowiązek wnoszenia opłat), czy też potrzeba przeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały ustalającej nowe stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie uzasadniały retroakcji przyjmowanej przez Radę Gminy uchwały. Sąd zwraca uwagę, że mając w perspektywie konieczność dokonania zamówienia publicznego, w tym przypadku dotyczącego odbioru odpadów komunalnych, należy liczyć się z różnego rodzaju komplikacjami. Zasadnym jest również założenie z góry, że raczej mało prawdopodobnym będzie uzyskanie ofert na poziomie zbliżonym do wartości zaproponowanych przez oferentów we wcześniejszym okresie. Domniemywać należy, że poprzednie postępowanie przetargowe przeprowadzone było w 2015 r., gdyż uchylana w § 3 uchwała pochodzi z dnia 15 grudnia 2015 r. Zatem upływ 2 lat uzasadniał przypuszczenie wzrostu cen za obiór odpadów komunalnych. Wobec tego organy gminy winny podjąć w tym zakresie działania z odpowiednim wyprzedzeniem, aby móc dokonać ewentualnych zmian w przepisach prawa miejscowego. Tymczasem ze skargi nie wynika, aby zaistniała przeszkoda, która wykluczała wcześniejsze rozpoczęcie procedowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego na odbiór odpadów komunalnych. Ponadto nie wykazano, aby wskazane w niej okoliczności realizowały wartości konstytucyjne oceniane jako ważniejsze od wartości chronionej zakazem retroakcji. Jak zwrócono uwagę wyżej, sformułowanie przepisu § 4 uchwały z dnia 20 grudnia 2017 r. prowadzi to do wniosku, że uchwała Rady Gminy obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie. Zdaniem Sądu, takie brzmienie wspomnianego uregulowania wyklucza możliwość przyjęcia stanowiska, że w tej sytuacji doszło do skrócenia okresu vacatio legis. Na marginesie zauważyć należy, że nawet gdyby przyjąć założenie o skróceniu okresu wejścia w życie uchwały (co nie jest akceptowane przez Sąd), to przedstawione wcześniej okoliczności również nie uzasadniałyby zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dla zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. "muszą (...) istnieć dostatecznie przekonywujące argumenty uzasadniające odstąpienie od zasady co najmniej czternastodniowego okresu vacatio legis. To odstąpienie jest jednak dopuszczalne - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna" (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92). Ponadto M. Safjan w zdaniu odrębnym od wyroku TK z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt K 31/06 (OTK-A 2006, nr 10, poz. 147), podkreślił, że "przy skracaniu okresu vacatio legis wartość konstytucyjna związana z vacatio legis musi ustąpić innej, donioślejszej wartości konstytucyjnej, a nie - na przykład - faktom mającym charakter polityczny." Zatem okoliczności wskazane w skardze, które de facto odnoszą się do organizacji pracy organów gminy, nie dowodzą, że wejście w życie uchwały Rady Gminy z dniem 1 stycznia 2018 r. realizuje inną donioślejszą zasadę konstytucyjną. Z tych też względów Sąd nie podziela przywołanych przez Gminę w skardze argumentów, z których wynika, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a w konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 20 grudnia 2017 r. Reasumując, zdaniem Sądu, Kolegium RIO zasadnie stwierdziło nieważność części § 4 uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnia 20 grudnia 2017 r. w zakresie "z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r." (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 4292/16, Lex nr 2436517). Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.