II SA/Go 512/09

Dnia 13 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi P.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę. 1. P.N. wnioskiem z dnia [...] marca 2008 roku, złożonym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 1999 roku do czerwca 2006 roku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie przepisów art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, 3 i 3a, art. 30 i 32 oraz 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, póz. 74 ze zm. - dalej jako u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U z 2003 r., Nr 141, póz. 1365 - dalej jako rozporządzenie) oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od września 1999 roku do grudnia 2007 roku w łącznej kwocie 77 067,49 zł na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (pkt l decyzji) i umorzył postępowanie w sprawie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w tym na ubezpieczenie społeczne w kwocie 15 431,71 zł z odsetkami i ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2 617,95 zł z odsetkami (pkt II decyzji). P.N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji i umorzenia zaległych składek w łącznej kwocie 77.067,49 zł. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją NR [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. uznając, iż w ustalonych okolicznościach sprawy brak podstaw do przyjęcia zaistnienia przesłanek umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust 2 i 3 ustawy u.s.u.s. Na decyzję wnioskujący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się jej uchylenia. Sygn. akt II SA/Go 512/09 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., w sprawie o sygnaturze II SA/Go 71/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że inne są podstawy prawne i motywy działania organu, który umarza należności z tytułu składek, gdy są one całkowicie nieściągalne, a inne wtedy, gdy należności te są ściągalne, ale ich ściągnięcie byłoby nadmiernie uciążliwe dla zobowiązanego i jego rodziny. Z kontrolowanej decyzji nie wynikało z jakich tytułów powstały zaległości w opłaceniu składek, tj. w jakiej wysokości skarżący zalega ze składkami za własne ubezpieczenie społeczne, a w jakiej ze składkami na ubezpieczenie społeczne zatrudnianych pracowników (w części finansowanej z jego środków jako pracodawcy), a w jakiej są to składki finansowane przez ubezpieczonych pracowników, nie podlegające umorzeniu (art. 30 u.s.u.s,) co do których postępowanie administracyjne powinno być umorzone. Dopiero dokonanie wskazanego rozróżnienia składek ze względu na tytuł powstania i źródło ich finansowania pozwoli na rozważenie, które przepisy dotyczące umorzenia należy zastosować i na badanie czy ust. 3a art. 28 u.s.u.s. może mieć zastosowanie do wnioskodawcy. 3. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez P.N. (płatnika) za okres od września 1999 r. do grudnia 2007 r. w łącznej kwocie 77 067,49 zł na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (pkt l decyzji), odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 09/1999-10//2007 w łącznej kwocie 9.811 zł oraz umorzył postępowanie w sprawie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w tym na ubezpieczenie społeczne za okres 09/1999-10/2007 w kwocie 15 431, 71 zł i ubezpieczenie zdrowotne za okres 02/2000-12/2005 w kwocie 2 617,95 zł (pkt III decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że w stosunku do P.N. jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez naczelnika urzędu skarbowego, który nie stwierdził całkowitej nieściągalności. W tej sytuacji zdaniem organu nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przesłanek. Sygn. akt II SA/Go 512/09 Stwierdzono również, że nie istnieje podstawa do umorzenia należności P.N. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jako ubezpieczonego i płatnika. Organ ustalił, że P.N. prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi dochód (w 2007 r. - 11.001,60 zł, 2008 r. - 24.797,92 zł, od [...]01.2009 do [...].02.2009 - 12.787,85 zł). Jego żona jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę i z tego tytułu osiąga dochód w wysokości 1.276 zł. Ponoszone przez wnioskodawcę miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą około 1.192 zł (podatek od nieruchomości - 30 zł, opłaty za gaz - 636,96 zł, energię elektryczną -278 zł, wodę - 107,60 zł, multimedia - 156,41 zł. W skład majątku wspólnego P.N. i jego żony wchodzi prawo użytkowania wieczystego działki o pow. 19m2 oraz prawo własności postawionego tamże garażu. Nadto skarżący jest właścicielem samochodu marki [...] z 1999 r., obciążonego zastawem rejestrowym na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu wskazane okoliczności uniemożliwiają podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek, tym bardziej, że istnieje możliwość spłaty należności składkowych w ramach układu ratalnego. Organ zwrócił również uwagę, że jest instytucją publicznoprawną, która realizuje ważny interes społeczny a także jest dysponentem dochodów publicznych i z tego względu jest zobowiązany do działania zgodnego z prawem. 4. Na decyzję P.N. ponownie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W jego ocenie nie ustalono wszystkich okoliczności mogących doprowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalnych. P.N. podniósł między innymi, że organ powinien zwrócić się do naczelnika urzędu skarbowego z zapytaniem o przebieg postępowania egzekucyjnego i jego skuteczność. Zarzucił również, że błędna jest dokonana przez organ analiza jego sytuacji materialnej w kontekście możliwości umorzenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie. W konkluzji skargi wniesiono uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sygn. akt II SA/Go 512/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga rozpoznawana w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, 134 § 1 i 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm; dalej p.p.s.a.), nie jest zasadna Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy zasadnie organ odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, przy czym obejmowała ona zrealizowanie przez organ administracyjny wskazówek zawartych w wydanym uprzednio w sprawie wyroku kasatoryjnym z dnia 17 grudnia 2008r., którymi organ był związany (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane, a zgodnie z ust. 2 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności składek wymienia wyczerpująco ust. 3 omawianego artykułu. Art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest ustawowo ograniczony do jednej tylko kategorii zadłużenia, tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06, OSNP 2007, nr 19-20, póz. 287). Wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008 r., II GSK 512/08,nie publ.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia należności z tytułu składek w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197; także uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r., l UZP 6/04, OSNP 2004, nr 16, póz. 285). Sygn. akt II SA/Go 512/09 6. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, uwzględniwszy wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 roku, rozłącznie rozważał zastosowanie podstaw prawnych umorzenia należności z tytułu składek, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. oraz odrębnie i prawidłowo odniósł się do wniosku o umorzenie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych zatrudnionych przez wnioskującego pracowników (art. 30 u.s.u.s.). Wskazane przepisy normują odmienne i wykluczające się sytuacje. Skarżący jest bowiem przedsiębiorcą, który sam płaci składki za swoje ubezpieczenie, jest jednocześnie płatnikiem i ubezpieczonym. Nadto posiada on zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników, które z ograniczeniem wynikającym z art. 30 u.s.u.s. mogą zostać umorzone. Wyłączenie z zakresu umorzenia składek, o których mowa w art. 30 u.s.u.s. nie budzi wątpliwości, zostało ono zrealizowane w pkt III decyzji i nie jest kwestionowane. 7. Co do elementów, które stały się przyczyną skargi należy wskazać, że organ badał, czy istnieje podstawa do zastosowania art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Jedyną przesłanką całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1-6, która mogła w ustalonym stanie faktycznym istnieć była okoliczność wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność). Zachodzi ona wtedy, gdy organ egzekucyjny stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie została ona stwierdzona w sprawie. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem szczegółowa informacja z dnia [...] lutego 2009 r. administracyjnego organu egzekucyjnego dotycząca przebiegu postępowania egzekucyjnego. Wynika z niej, że organ egzekucyjny ustalił majątek należący do skarżącego i podejmuje różnego rodzaju czynności zmierzające do wyegzekwowania należności. Nie sposób zatem uznać, że została spełniona przedmiotowa przesłanka nieściągalności a zarzuty jej dotyczące nie są zasadne. Konstatując należy stwierdzić, że prawidłowy by wniosek organu, że żadna z wymienionych przesłanek w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. nie znalazła zastosowania w sprawie. 8. Druga z istotnych dla rozstrzygnięcia podstaw prawnych umorzenia należności z tytułu składek na tzw. własne ubezpieczenie, która również była przedmiotem oceny organu, została szczegółowo uregulowana w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust.3 b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, Sygn. akt II SA/Go 512/09 jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że umorzenie należności w oparciu o powyższą podstawę prawnej ustawodawca dopuścił jedynie w sytuacjach szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązywanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2009 r., l SA/Gd 974/08, LEX nr 483118). 9. Jeśli chodzi o postępowanie dowodowe organ w sposób prawidłowy i pełny zgromadził materiał dowodowy w celu ustalenia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Na tle jego wyników okolicznością przemawiającą przeciwko pozytywnemu uznaniu, było prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w branży budowlanej. Zważyć trzeba, że z tego tytułu w latach 2007 i 2008 r. skarżący osiągnął dochód. Zarzut skargi kierowany przeciwko błędnemu ustaleniu dochodu w okresie od stycznia do końca lutego 2009 r. nie jest zasadny, gdyż wynika on z dokumentów księgi rachunkowej przedłożonej przez skarżącego za miesiąc luty 2009 r. Po odliczeniu od sumy przychodów (58.789,91 zł, kolumna 9) sumy wydatków (46.002, 06 zł, kolumna 14) dochód wyniósł 12.787, 85 zł. Strata, o której mowa jest w skardze, z obiektywnych dokumentów księgowych nie wynika. Oczywiście taki okres czasu nie dowodzi stałości tej tendencji ale przemawia za uznaniem, że działalność gospodarcza skarżącego jest i będzie nadal kontynuowana. Z tego też powodu przeciwko umorzeniu należności przemawia interes społeczny, gdyż na dzień wydania decyzji organ nie pozyskał w materiale dowodowym faktów, które podnosił skarżący. Sygn. akt II SA/Go 512/09 Nadto, w świetle zasad doświadczenia życiowego, budzi wątpliwości twierdzenie skarżącego, że jedynym źródłem utrzymania jego czteroosobowej rodziny jest wyłącznie wynagrodzenie za pracę jego żony w wysokości około 950 zł (netto). Należy bowiem zauważyć, że tylko stałe wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą około 1.192 zł. Generalnie są one pokrywane na bieżąco (w aktach znajduje się jedynie wezwanie do zapłaty skarżącego za energię elektryczną na kwotę około 290 zł.). Wnioskodawca posiada również samochód a jego córki pobierają naukę w szkole wyższej i pozostają na jego utrzymaniu. Nie można także pominąć, że skarżący nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Zważywszy powyższe okoliczności w pełni uzasadniona jest teza, że rzeczywista sytuacja majątkowa skarżącego i jego rodziny nie wyczerpywała przesłanek o jakich mowa w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2007 r., II UK 216/06, OSNP 2008, nr 13-14, póz. 202). 10. Instytucja umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma bowiem charakter wyjątkowy a wydanie decyzji przez organ następuje w sytuacji tzw. uznania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja samego organu. Sąd ten ma prawo i aktualizowany skargą obowiązek skontrolowania, czy wybór dokonany przez organ nie jest dowolny i wynika z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności badanie legalności decyzji uznaniowej polega na stwierdzeniu, czy nastąpiło wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, czy wyjaśniono okoliczności faktyczne potrzebne do podjęcia decyzji oraz czy dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji umorzenia składek. Rola sądu sprowadza się zatem do badania procedowania organu i wyjaśnienia materialnych podstaw decyzji. Na tle wskazanych wyżej uwag, ustalony przez organ stan faktyczny (w takim zakresie, jaki był potrzebny i osiągalny, w tym udokumentowany przez wnioskodawcę) uzasadniał podjęcie zaskarżonej decyzji. Twierdzenia wnioskującego, również podniesione w skardze nie naprowadzają zaś na istnienie innych niż przyjęte w sprawie okoliczności, które ową ocenę mogłyby zmienić. Choć argumentacji organu zawartej w decyzji można zarzucić lakoniczność i schematyzm zawiera ona jednak wszystkie kryteria pozwalające na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia "granic" uznania (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.) Sygn. akt II SA/Go 512/09 W konkluzji ocena organu w przedmiocie występowania przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, podobnie jak wyżej rozważonych nie była dowolna i mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów i uznania administracyjnego. Nie zostały także naruszone przepisy (zasady) procesowe dotyczące gromadzenia i oceny dowodów , a wskazówki zawarte w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r. zostały zrealizowane. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).