II SA/Go 515/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 lutego 2016 r., nr XIX/17/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych I. stwierdza nieważność § 3 pkt 5 oraz § 3 pkt 12 tiret pierwsze Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Dnia 26 lutego 2017 r. Rada Miasta przyjęła uchwałę nr XIX/17/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. - w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 6r ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm. - w skrócie: "u.c.p.g."). Zgodnie z jej § 1 uchwalono Regulamin Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych stanowiący załącznik do uchwały (dalej określany jako: "Regulamin"). Zgodnie z § 1 Regulaminu przedmiotem regulacji były zasady przyjmowania selektywnie zebranych odpadów komunalnych przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych położony przy ul. [...] (określany skrótem: "PSZOK"). W dalszych przepisach regulaminu określono m. in.: godziny otwarcia PSZOK (§ 3 pkt 1 Regulaminu), listę rodzajów odpadów przyjmowanych w PSZOK (§ 3 pkt 2), listę rodzajów odpadów niepodlegających zbieraniu w PSZOK (§ 3 pkt 9), zasady dostarczania odpadów płynnych (§ 3 pkt 10 ), sposób dokumentowania niezgodności odpadów z rodzajami przyjmowanych odpadów w sytuacji odmowy ich przyjęcia przez upoważnionego pracownika PSZOK (§ 3 pkt 13), sposób przechowywania odpadów w PSZOK (§ 3 pkt 14), kwestie porządkowe dotyczące bezpiecznego zachowania się na terenie PSZOK (§ 3 pkt 16) W § 3 pkt 5 Regulaminu stwierdza się, iż mieszkaniec przed przekazaniem odpadów do PSZOK zobowiązany jest do okazania pracownikowi PSZOK dokumentu tożsamości potwierdzającego miejsce zamieszkania oraz dowód uiszczenia opłaty za odbiór odpadów komunalnych za bieżący miesiąc lub opłaty za czynsz za bieżący miesiąc (w przypadku budynków wielorodzinnych). Zgodnie natomiast z § 3 pkt 12 tiret pierwsze, pracownik PSZOK ma prawo odmówić przyjęcia odpadów w przypadku m. in. nieokazania przez dostarczającego odpady do PSZOK dokumentu tożsamości potwierdzającego miejsce zamieszkania oraz dowodu uiszczenia opłaty za odbiór odpadów komunalnych za bieżący miesiąc lub opłaty za czynsz za bieżący miesiąc (w przypadku budynków wielorodzinnych), a także niepodania miejsca pochodzenia odpadów. Wedle § 3 pkt 6 Regulaminu, oddający odpady do PSZOK ma obowiązek ich rozładunku i umieszczenia w miejscach i w sposób (pojemnik/kontener), wskazany przez znaki informacyjne lub pracownika obsługi PSZOK. Zgodnie z zapisem § 3 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. z 8 marca 2016 r. pod poz. 532 Pismem z [...] maja 2017 r. Wojewoda, powołując się na art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z 26 lutego 2016 r. nr XIX/17/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 6r ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Wyjaśniając istotę zarzutów Wojewoda stwierdził, iż naruszenie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. polegało na uregulowaniu spraw objętych jedną delegacją ustawową w odrębnych aktach prawa miejscowego. Wskazał, iż Rada Miasta wydała 28 grudnia 2012 r. uchwałę nr XXXII/104/2012 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (Dz. Urz. Woj. z 2013 r. poz. 1482) i tym samym wypełniła już delegację ustawową z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Wojewoda dostrzegł jednocześnie, iż wprawdzie uchwała ta utraciła moc prawną na podstawie art. 11 ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) lecz nastąpiło to dopiero z dniem 1 sierpnia 2016 r. W związku z tym, zdaniem Wojewody, wydanie zaskarżonej uchwały było niedopuszczalne. Wskazał jednocześnie, iż 14 lipca 2016 r. Rada Miasta przyjęła uchwałę nr XXV/66/2016 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właścicieli opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. z 2016 r. poz. 1608). Ponadto Wojewoda uznał, że w zaskarżonej uchwale, z naruszeniem przepisu art. 6r ust. 3 u.c.p.g., wprowadzono obowiązki: okazania dowodu tożsamości potwierdzającego miejsce zamieszkania oraz dowodu uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub czynszu (w przypadku mieszkańców budynków wielorodzinnych). Stwierdził, iż obowiązek okazania dowodu tożsamości narusza przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 51 Konstytucji RP. Dopatrzył się również naruszenia prawa w uzależnieniu odbioru odpadów o okazania dowodu opłacenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ u.c.p.g. nie przewiduje uiszczenia opłaty jako prawnego warunku odbioru odpadów. Zakwestionował również obarczenie dostarczających odpady obowiązkiem rozładunku odpadów i umieszczenia ich w miejscach i w sposób wskazany przez znaki informacyjne lub pracownika PSZOK. Wskazano, iż art. 6r ust. 3 u.c.p.g. adresowany jest do podmiotów odbierających odpady komunalne a nie do dostarczających odpady do PSZOK. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów Wojewody stwierdził, że nie narusza prawa wydanie dwóch uchwał na podstawie przepisu zawierającego jedną delegację ustawową. Dopuszcza to § 119 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej. Odnośnie do zarzutów dotyczących nieuprawnionego wprowadzenia Regulaminem również obowiązków, Burmistrz stwierdził, że sprawdzenie dokumentu potwierdzającego zamieszkanie na terenie gminy ma na celu zapobieganie dostarczaniu odpadów przez osoby spoza gminy. Co do zarzutu dotyczącego nieuprawnionego wprowadzenia obowiązku okazania dowodu uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Burmistrz stwierdził, iż PSZOK utrzymywany jest z właśnie z tych opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). Organ nadzoru, po upływie terminu ma prawo wnieść skargę na uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. lub art. 94 ust. 1 u.s.g. (jeżeli od chwili wydania aktu minął ponad rok). Przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała Rady Miasta w sprawie przyjęcia Regulaminu Punktu Selektywnego Odbioru Odpadów Komunalnych. Pierwszym i najdalej idącym, bo podważającym w ogóle legalność całej uchwały i w konsekwencji również Regulaminu, był zarzut oparty o stwierdzenie, iż Rada Miasta bezpodstawnie wydała zaskarżony akt w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr XXXII/104/2012 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów wydana również na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., podczas gdy - zdaniem Wojewody - sprawy przekazane do regulacji na podstawie delegacji ustawowej zawartej w tym, przepisie winny zostać objęte jednym aktem prawa miejscowego. Zarzut taki nie był zasadny. W ocenie Sądu za zasadne należało uznać stanowisko Burmistrza, iż wydanie dwóch aktów prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. nie naruszało tego przepisu. Wprawdzie zgodnie z zasadą wynikającą z § 119 Zasad Techniki Prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. z 2016 r. poz. 283) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Tym niemniej - na co trafnie wskazuje gmina w odpowiedzi na skargę - zgodnie z § 119 ust. 2 ZTP jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie. W ocenie Sądu sprawy poddane kompetencji prawodawczej gminy dają się rozgraniczyć w stopniu takim, że uregulowanie ich w dwóch aktach prawnych nie może zostać uznane za naruszające art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Zawarta w tym przepisie delegacja do wydania aktu prawa miejscowego dotyczyła dwóch kwestii: (1) szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (2) sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zakresy obu spraw dają się rozłączyć, a jednocześnie brak jest uzasadnienia natury funkcjonalnej dla uznania, iż zachodzi bezwzględna konieczność objęcia ich jednym aktem. O rozłączności zakresów normatywnych świadczy zresztą sama redakcja art. 6r ust. 3 u.c.p.g. gdzie dwukrotnie użyto zwrotu "sposób świadczenia usług" w odniesieniu do: (1) odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości , (2) punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nie można również uznać, iż drugi z aktów prawnych wydanych na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., a obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej uchwały, czyli uchwały nr XXXII/104/2012 z 28 grudnia 2012 r. zawierał przepisy dotyczące sposobu świadczenia usług przez PSZOK. Z jednym wyjątkiem: w § 1 pkt 5 wskazano, iż punkty selektywnego odbierania odpadów komunalnych będą świadczyły usługi w od pon. do pt. w godz. 1- 18 przyjmując nieograniczoną ilość odpadów zaś w § 1 pkt 3 wskazano rodzaj tych odpadów. Powielenie tych zapisów, choć może zostać uznane za naruszenie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. to jednak naruszeniu temu nie można przypisać cechy istotności, a tylko taka ranga naruszenia powoduje nieważność aktu prawa miejscowego. Zapisy uchwały z 28 grudnia 2012 r. dotyczące PSZOK mają charakter informacyjny i nie wskazują na sposób świadczenia usług przez PSZOK. Przedmiotem oceny nie mogła być kwestia relacji zakresów normatywnych zaskarżonej uchwały oraz uchwały z 14 lipca 2016 r. nr XXV/66/2016 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Drugi z wymienionych aktów prawnych jest bowiem chronologicznie późniejszy od zaskarżonej uchwały, zaś przy przyjęciu wyrażonego wcześniej poglądu o dopuszczalności uregulowania spraw o których mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. w odrębnych aktach prawa miejscowego, należy uznać, iż objęcie ww. uchwalą z 14 lipca 2016 r. również kwestii już uregulowanych w zaskarżonej uchwale z 26 lutego 2016 r. może być ewentualnym przedmiotem interwencji jurysdykcyjnych w stosunku do uchwały późniejszej, która jednak nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Tym niemniej zasygnalizowania w tym miejscu wymaga problem nachodzenia na siebie zakresów normatywnych obu ww. aktów prawnych. Winno to jednak stanowić asumpt bądź to dla organów Miasta do analizy treści obu aktów i ewentualnych koniecznych interwencji legislacyjnych bądź to dla organu nadzoru do rozważenia zaskarżenia uchwały chronologicznie późniejszej czyli uchwały z 14 lipca 2016 r. do sądu administracyjnego. Sąd podzielił natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa poprzez nałożenie na dostarczających do PSZOK obowiązku okazania dowodu tożsamości potwierdzającego miejsce zamieszkania bądź dowodu potwierdzającego wniesienie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uzależnienia od ich okazania przyjęcia odpadów (§ 3 pkt 5 i § 3 pkt 12 tiret pierwsze Regulaminu). Zapis ten, warunkujący przyjęcie odpadów od zastosowania się ww. obowiązków jest sprzeczny z przepisami u.c.p.g. Zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. Opłaty te jakkolwiek nie mają wszystkich cech podatku czyli świadczenia z definicji nieekwiwalentnego to jednak mają charakter publicznoprawny (zob. np. wyr. NSA z 21 czerwca 2017 r. II FSK 1579/15, CBOSA). Z przepisów u.c.p.g. wynika, iż gmina nie może odmówić odbioru odpadów w przypadku braku terminowego uiszczenia opłaty. Konsekwencją nieuiszczenia opłaty może być jej wyłącznie jej egzekucja (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.) nie zaś odmowa spełnienia obowiązku odbioru odpadów. Pomijając już brak podstaw do uzależnienia przyjęcia odpadów do PSZOK od terminowego uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za oczywiście naruszający prawo uznać należy wprowadzony obowiązek okazywania dowodu uiszczenia czynszu w przypadku mieszkańców domów wielorodzinnych. Po pierwsze bowiem czynsz jest elementem zobowiązania z tytułu najmu lub dzierżawy, czyli zobowiązania prywatnoprawnego, stąd kwestia jego właściwego wykonania może być wyłącznie przedmiotem roszczeń pomiędzy stronami stosunku umownego. Nie ma ona natomiast żadnego wpływu na kwestię publicznoprawnych obowiązków gminy oraz właścicieli nieruchomości. Należy bowiem wskazać, iż obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości a nie na najemcach lokali w budynkach wielorodzinnych (art. 6h u.c.p.g.). Tym samym nie ma żadnego związku pomiędzy uiszczeniem czynszu przez najemcę a poniesieniem opłaty przez właściciela nieruchomości. Jak zasadnie podniósł Wojewoda w u.c.p.g. brak również podstaw prawnych do legitymowania przez pracowników PSZOK osób dostarczających odpady komunalne. Wprowadzenie obowiązku okazywania dowodu osobistego nie mieści się również w kompetencji prawodawczej wynikającej z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Należy też zauważyć, że w dokumentach tożsamości nie umieszcza się informacji o miejscu zamieszkania (zob. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu - Dz. U. z 2015 r. poz. 212; rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych - Dz. U. Nr 152 poz. 1026 ze zm.), a dowody osobiste wydawane na podstawie wcześniejszych przepisów zawierały wyłącznie informację o miejscu zameldowania na pobyt stały, nie zaś o miejscu zamieszkania. Sąd nie dopatrzył się jednocześnie istotnego naruszenia prawa w zapisie § 3 pkt 5 Regulaminu, z którego wynikało, iż dostarczający odpady do PSZOK mają obowiązek ich rozładowania i złożenia w miejscu oznaczonym znakami informacyjnymi lub wskazanym przez pracownika PSZOK. W ocenie Sądu taka regulacja mieści się w pojęciu "sposobu świadczenia usług", czyli w przedmiocie uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Zapis wskazuje na techniczny sposób i organizację odbioru odpadów na terenie PSZOK. Z powyższych względów Sąd uznał, że istotnie naruszają prawo wyłącznie § 3 pkt 5 i § 3 pkt 12 tiret pierwsze Regulaminu i dlatego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie (pkt I wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).