II SA/Go 524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXII/237/2002 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, ze zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu. W dniu [...] września 2002 r. Rada Gminy podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747) uchwałę nr XXII/237/2002 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Uchwała powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego, w której to zarzucił obrazę art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, przejawiającym się w powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyegzemplifikowanych w upoważnieniu ustawowym, skutkujące brakiem jego należytego wykonania. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że lokalny prawodawca przekroczył zakres uprawnień nadanych mu przepisem art. 19 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy podnosząc, że w Regulaminie przyjętym zaskarżoną uchwałą jest znaczna ilość powtórzeń zapisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, często połączonych z modyfikacją norm ustawowych, gdy tymczasem uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Zdaniem skarżącego taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. W dalszej części uzasadnienia Prokurator kwestionując uchwałę podniósł, że: 1) § 1 ust. 5 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, zawierający katalog definicji legalnych, stanowi powtórzenie art. 2 ustawy, 2) przepis § 2 regulaminu, wskazujący na obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jest powtórzeniem art. 5 ust. 1 ustawy, 3) wbrew § 4 regulaminu, zdaniem skarżącego, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawiera szczegółowych warunków i trybu zawierania umów o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzania ścieków, 4) treść § 5 regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie unormowania zawartego w art. 6 ust. 1 ustawy, 5) § 6 stanowi niedopuszczalne powtórzenie unormowania zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy, 6) w § 7 Rada określiła elementy treściowe umowy o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzania ścieków, gdy tymczasem tego typu regulacja nie ma swojego umocowania w delegacji ustawowej, a co więcej kształtuje elementy treściowe umowy w sposób odmienny od woli ustawodawcy, pomija bowiem okoliczność podaną przez ustawodawcę w art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy, zastępując ją inną, nie przewidzianą ustawą, 7) uregulowanie zawarte w § 8 stanowi powtórzenie normy prawnej wysłowionej w art. 6 ust. 4 ustawy połączone z jej częściową modyfikacją, 8) § 9 stanowi powtórzenie art. 6 st. 5 ustawy, a ponadto zawiera dodatkowo zapis dotyczący dzierżawcy, 9) w § 10 Rada powtórzyła unormowania wskazane w art. 6 ust. 6 ustawy oraz dokonała ich częściowej modyfikacji, 10) § 11 regulaminu stanowi powtórzenie art. 6 ust. 7 ustawy, 11) § 13 regulując treść umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków stanowi wykroczenie poza granice delegacji ustawowej, 12) normując w § 14 kwestie rozwiązania umowy Rada popadła w sprzeczność z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym do wyłącznej właściwości umownej zastrzeżono regulacje związane z rozwiązywaniem umów, 13) § 15, który określa taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, jest sprzeczny z obowiązującym prawem, 14) w § 16 lokalny ustawodawca zbyt mocno ingeruje w treść umowy, do czego nie ma uprawnień, 15) Rada Gminy w § 17 i § 18 powtórzyła zapisy zawarte w art. 26 i 27 ustawy oraz § 16 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), 16) § 19 stanowi powtórzenie art. 15 ustawy, 17) § 20 regulaminu powtarza uregulowania zawarte w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy, 18) w § 21 Rada przyznała przedsiębiorstwu uprawnienie do określania warunków przyłączenia do sieci, gdy tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy wskazuje, że warunki przyłączenia do sieci powinny być określone w Regulaminie, 19) w § 28 ust. 2 Rada określiła okoliczności, których wystąpienie będzie uprawniać przedsiębiorstwo do ograniczenia dostaw wody, do czego nie była uprawniona w świetle art. 19 ust. 2 pkt 6, 20) uchwalając § 32 regulaminu Rada przekroczyła posiadane uprawnienia, ponieważ uchwała organu stanowiącego nie może być samoistnym źródłem uprawnień prawodawczych dla organu wykonawczego, 21) sprzeczność § 33 wynika z faktu, iż stanowi powtórzenie art. 8 ustawy, 22) w sposób rażący Rada przekroczyła posiadany zakres kompetencji prawotwórczych wprowadzając do uchwały w § 34 regulaminu uregulowania przewidujące odpowiedzialność karną za naruszenie przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podtrzymała stanowisko prezentowane przez skarżącego i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] września 2002 r. Nr XXII/237/2002, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747, ze zm.), zwaną w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art.18 ust.2 pkt.15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Oznacza to tyle, że rada gminy tylko wówczas uprawniona jest do skorzystania z tegoż uprawnienia i podjęcia stosownej uchwały, gdy nadano jej ustawą określone kompetencje. Niewątpliwym jest w sprawie, że przywołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały przepis art. 19 ust.1 w/w ustawy, przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. W myśl cytowanego przepisu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ustępie 2 przywołanego wyżej przepisu określono, jakie elementy winien zawierać wspomniany regulamin. Jak wynika z treści tego przepisu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4. warunki przyłączania do sieci, 5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przyznana radzie gminy powyższa kompetencja nie oznacza jednak dowolności w zakresie ustalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków. Podejmując bowiem akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie (art. 96 Konstytucji RP) i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Norma kompetencyjna musi być tak realizowana aby nie naruszała innych przepisów ustawy, w tym niedopuszczalne jest wkraczanie w materię uregulowaną ustawą (w niniejszej sprawie w szczególności chodzi o unormowania zawarte w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków). Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). W świetle powyższego zasadne są zarzuty oraz argumentacja Prokuratora Rejonowego wskazująca, iż przepisy § 1 ust. 5, § 2, § 5, §6, §§ 8 - 11 , §§ 13 – 20, § 33 - 34 w rażący sposób naruszają przepisy prawa, stanowiąc w istocie powtórzenie regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Bezpośrednia analiza treści zaskarżonej uchwały oraz obowiązujących w dacie jej uchwalenia przepisów potwierdza bowiem, iż regulacja w/w jednostek redakcyjnych aktu jest powtórzeniem odpowiednio przepisów art. 2, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 26 i art. 27 oraz art. 15 i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy. Zawarte w tym przepisie ustawy upoważnienie nie obejmuje też ustanawiania jakichkolwiek przepisów karnych. Wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych, do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 1995 r., IV SA 1511/94). Jednocześnie w kontekście zakresu delegacji ustawowej wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzić należy, iż Rada z przekroczeniem umocowanie wynikającego z ustawy, uregulowała w zaskarżonej uchwale elementy treściowe umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzania ścieków (§ 7, § 16 uchwały), przekazała przedsiębiorstwu uprawnienie do określania warunków przyłączenia do sieci (§ 21 uchwały), określiła okoliczności uprawniające przedsiębiorstwo do ograniczenia dostaw wody (§ 28 ust. 2 uchwały), określiła uprawnienia prawodawcze na rzecz organu wykonawczego (§ 32 uchwały). W tym zakresie w sposób niewątpliwy organ uchwałodawczy przekroczył przysługujące mu kompetencje. Jak wynika bowiem z dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy, to z regulaminu wynikać powinny warunki przyłączenia do sieci. Ustawodawca nie upoważnił jednocześnie organów samorządu terytorialnego w uprawnienia w zakresie określenia treści umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowe, czy też przekazania uprawnień władczych w zakresie regulowanym uchwałą. Tym samym stwierdzić należy, iż zaskarżonym zakresie, uchwała z dnia [...] września 2002 r. wydana przez Radę Gminy rażąco narusza przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podkreślenia wymaga, iż w rozpatrywanej sprawie organ uchwałodawczy podzielił ocenę skarżącego w zakresie wadliwości wydanej uchwały, wnosząc w odpowiedzi na skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy, należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekając jednocześnie, że nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.).