II SA/Go 526/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A spółki z o. o. na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy wydał w dniu [...] sierpnia 2023 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 272 ust. 8, 22-26, art. 273 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478, dalej jako p.w.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2438, dalej jako rozporządzenie z 2017 r.) oraz art. 63§1 oraz 68§1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1977 r. Ordynacja Podatkowa (Dz.U.2023 r., poz. 2383 ze zm.) w związku z art. 300 p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 poz. 775 ze zm.) orzekł dla nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], o powierzchni 16 002 m2 (w tym 14 693 m2 powierzchni utwardzonej) za okres od [...] stycznia 2023 r. - [...] grudnia 2023 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości 735 zł, która podzielona została na IV równe raty po 183,75 zł za każdy kwartał. W uzasadnieniu organ podał, iż dnia 21 czerwca 2023 r. A Sp. z o.o. złożyła oświadczenie dotyczące wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2, robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Na tej podstawie Burmistrz pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. wystosował informację do strony o wysokości opłaty za usługi wodne za I kwartał 2023 roku. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2023 r. Spółka wniosła reklamację w związku z ustaleniem kwoty opłaty w wysokości 183,66 zł za I kwartał 2023 r. z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, w której podkreśliła, iż posiada na swoim obszarze staw retencyjny (na działce nr [...]), który odbiera całość wód deszczowo-roztopowych z zakładu poprzez wewnętrzny system kanalizacji deszczowej. Odnosząc się do reklamacji organ w decyzji podkreślił, że co prawda działka jest wyposażona w wewnętrzny system kanalizacji, natomiast system ten nie jest w żaden sposób podłączony do gminnej sieci kanalizacji deszczowej - co przesądza o konieczności naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Dalej organ wyjaśnił definicję "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" twierdząc, iż definiując to pojęcie należy kierować się jego słownikowym znaczeniem. Zgodnie z tym znaczeniem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być urządzenia kanalizacji deszczowej jak i ogólnospławnej. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działki nr [...] nie jest podłączona do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności nawet w przypadku posiadania instalacji/urządzeń do retencjonowania wody. W przypadku posiadania urządzeń do retencjonowania wody (w zależności od ich pojemności) stawka opłaty jest niższa zgodnie z rozporządzeniem z 2017 r. Zdaniem Burmistrza, przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie organizacje odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 P.w. wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 tej ustawy sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem zdaniem organu przyjąć, że sformułowanie: "odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest więc uzasadnione twierdzenie, że istnienie na terenie stawu oznacza, iż cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Następnie Burmistrz wskazał, że w latach 2012 - 2022 Spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzenie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych istniejącym wylotem wód deszczowych do ziemi przez zbiornik infiltracyjno-odparowujący, co jednocześnie nie świadczy o istnieniu na przedmiotowym terenie systemu kanalizacji otwartej ani zamkniętej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Burmistrz nie uznał złożonej reklamacji za zasadną i naliczył stosowną opłatę. W skardze do Sądu na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] sierpnia 2023 r. A Sp. z o. o. podała, iż dysponuje sporym terenem przemysłowym w miejscowości [...], gdzie prowadzi działalność związaną z przechowalnictwem, obieraniem i mrożeniem warzyw. Zarzut zawarty w zaskarżonej decyzji ograniczenia naturalnej retencji jest – zdaniem skarżącej – nieuzasadniony z uwagi na fakt, że w ramach należącego do Spółki terenu woda deszczowa praktycznie w całości jest kierowana do stawu otwartego leżącego również w granicach działalności Spółki. System wewnętrznej kanalizacji deszczowej na terenie zakładu odbiera wody deszczowe i roztopowe i nie wyprowadza jej poza obszar lokalnej zlewni. Staw ten, to idealne miejsce odbioru wód deszczowych. Tego typu odbiornik wód deszczowych przyczynia się do wzrostu zasobów wody podziemnej oraz stanowi ciekawy walor przyrodniczy. Zapewnia, że wody deszczowe i roztopowe są w całości zagospodarowane lokalnie, na miejscu. Spółka podkreśliła też, że dysponuje systemem kanalizacji zamkniętej i otwartej wraz z odbiornikiem, a nadto uznała za właściwe nie obciążanie lokalnej infrastruktury sieciowej “swoimi" wodami deszczowymi. Jej zdaniem odprowadzanie wód deszczowych poza lokalną zlewnię jest zabiegiem niekorzystnym i wbrew tendencji do "zatrzymywania wód deszczowych’’ w miejscu ich wystąpienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zdaniem Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., zgodnie z którym opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zgodnie z art. 298 pkt 2 lit. a) – d) p.w., opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji są obowiązane ponosić osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące: właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych, użytkownikami wieczystymi gruntów, posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji. Opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji ponosi zarówno podmiot, który wykonywał roboty lub obiekty budowlane, które doprowadziły do zmniejszenia retencji, jak i podmiot, który co prawda nie doprowadził do zmniejszenia retencji wskutek wykonania robót lub obiektów budowlanych, jednakże sprawuje władztwo nad nieruchomością spełniającą przesłanki do objęcia opłatą w sposób określony w art. 298 pkt 2 Prawa wodnego. Zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2438) jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - 0,50 zł za 1 m2 na 1 rok. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że obowiązek uiszczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej powstaje w przypadku funkcjonowania nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem "obszarów ujętych w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej" należy rozumieć obszary ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 p.w. wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tym samym chodzi o odprowadzenie wód do takiego systemu, który na danym obszarze przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych, nie zaś jakiegokolwiek systemu kanalizacji. W konsekwencji przyjąć należy, iż systemem tym będą otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Wymaga podkreślenia, że nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., III OSK 866/21, wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r., III OSK 749/21, wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., III OSK 1995/21, wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r., III OSK 2873/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazać również należy, iż warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przejmowania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód (zob. wyrok NSA 15 marca 2022 r., III OSK 794/21). Z kolei pojęcia "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej (zob. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., III OSK 1995/21, CBOSA). W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., III OSK 1996/21, CBOSA). Jak już wyżej wskazano nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany (zob. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., III OSK 1995/21, CBOSA). Przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością. Jednocześnie samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest jeszcze niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Z niepodważonych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że ponad 90% przedmiotowej nieruchomości zostało zabudowane w sposób ograniczający retencję wód z opadów atmosferycznych, przy czym nieruchomość ta nie została przyłączona do systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej funkcjonującej w okolicy. Sama okoliczność, że skarżąca spółka powołuje się na istnienie wewnętrznego systemu kanalizacji na jej nieruchomości nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że spełniona została negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty. Niezbędne jest bowiem ujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. System kanalizacji znajdujący się na działce musi bowiem współfunkcjonować z istniejącym na danym obszarze systemem kanalizacji. W konsekwencji odprowadzanie przez stronę skarżącą wód opadowych i roztopowych do stawu przez istniejący na nieruchomości system kanalizacyjny nie mogło stanowić o wyłączeniu obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji. Jak już wyżej wskazywano w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi bowiem o odprowadzenie wód do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, który stanowią odpowiednio otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z powyższych względów należy stwierdzić, że ustalenie opłaty jest uzasadnione i odpowiada dyspozycji art. 269 § 1 pkt 1 p.w. oraz zostało prawidłowo wyliczone. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił. ----------------------- # 2