II SA/Go 53/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi S.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. 1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. S.Z., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 88, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej we Wsi [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni wskazała, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: - art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 17, poz. 99 ze zm.) poprzez nieokreślenie linii rozgraniczających inwestycji i warunków technicznych realizacji inwestycji; - art. 43 ust. 4 wskazanej ustawy w zakresie wymagań ochrony interesów osób trzecich – brak takiego rozstrzygnięcia w decyzji; - art. 140 Kodeks cywilnego (dalej k.c.); - art. 107 k.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia decyzji, gdyż zdaniem wnioskodawczyni wadliwie zostało określone rozstrzygnięcie decyzji, które ogranicza się tylko do określenia rodzaju inwestycji bez określenia działek, na których zaprojektowana została trasa gazociągu. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu wniosku podała, że kwestionowana decyzja zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi od Wójta Gminy, była podstawą do realizacji inwestycji przez działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym gruntu [...] wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości [...], którego jest współwłaścicielką na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 1979 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po jej ojcu – B.G.. Zgodnie z powyższym postanowieniem udział spadkodawcy w gospodarstwie rolnym w miejscowości [...] dziedziczyły z ustawy: żona J.G. oraz córki U.K. i S.Z. - po 1/3 części. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że jej matka J.G. zmarła w dniu [...] grudnia 1989 r., a na rzeczonym gospodarstwie zamieszkuje siostra – U.K. wraz ze swoją rodziną, która do dnia dzisiejszego nie przeprowadziła postępowania spadkowego po zmarłej matce. Nie miała więc prawa, zdaniem S.Z., do podejmowania jakichkolwiek decyzji związanych z gospodarstwem, w tym do udzielenia jakichkolwiek zgody na realizację inwestycji. 2. W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]) wezwało Wójta Gminy do uzupełnienie akt w celu ustalenia osób będących stronami postępowania z wniosku S.Z.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wójt Gminy w dniu [...] czerwca 2010 r. nr [...] przesłał kserokopię zawiadomienia Starostwa Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Nr jednostki rejestrowej G.23 wraz z załącznikiem - wypisem z rejestru gruntów - wykazem zmian. Z nadesłanych danych ewidencyjnych wynikało, że współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...], oznaczonej działką nr [...] (i działką nr [...]) są: S.Z. w udziale 1/6, K.U. w udziale 1/6 i G.J. w udziale 4/6. Taki stan prawny nieruchomości odzwierciedlał także odpis zwykły księgi wieczystej, z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], nadesłany do Kolegium przez wnioskodawczynię. Następnie wezwaniem z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z powołaniem się na art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a., zobowiązało S.Z. do wskazania spadkobierców ustawowych lub testamentowych po zmarłej w dniu [...] grudnia 1989r. J.G. wraz z udokumentowaniem stwierdzenia nabycia spadku oraz podaniem imion i nazwisk spadkobierców oraz ich aktualnego miejsca zamieszkania, w terminie dwóch miesięcy, pod rygorem zawieszenia postępowania. Wnioskodawczyni nie zastosowała się do wezwania Kolegium, przedstawiając swoje stanowisko w pismach dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2010 r. 3. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 2, art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Podkreślono, że zgodnie z art. 922 § 1 k.c., obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili jego śmierci, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 k.c. domniemanie, że osoba która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Wskazano przy tym, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. 4. W dniu 6 października 2010r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek S.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym strona zarzuciła wydanemu przez Kolegium postanowieniu o zawieszeniu postępowania naruszenie art. 32 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 k.p.a. polegające na nierównym traktowaniu podmiotów postępowania poprzez uwzględnienie jednego interesu przedkładając interes publiczny nad słuszny interes obywateli. W ocenie skarżącej pominięcie w postępowaniu strony postępowania – U.K., która podejmowała decyzje związane z budową sieci gazowej z naruszeniem art. 199 k.c. i art. 201 k.c. na etapie planowania inwestycji, spowodowało, iż postawiono ją w gorszej sytuacji prawnej niż osoba wyżej wymieniona. Skarżąca zarzuciła również naruszenie zasad postępowania, w tym. art. 7 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. podnosząc, że żądane przez Kolegium dokumenty można było pozyskać wcześniej. Wskazała także, że w swoich pismach podała już, że według jej wiedzy postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone przez U.K., zamieszkującą na spornym gospodarstwie rolnym i co za tym idzie, że nie dysponuje wszystkimi dokumentami umożliwiającymi przeprowadzenie postępowania spadkowego. 5. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia podtrzymano argumentację zawartą w rozstrzygnięciu poprzedzającym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zasady określone w art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a., obowiązują również w odniesieniu do postępowania w trybie nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika również, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem weryfikowanej (kwestionowanej) decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie do chwili obecnej nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, po zmarłej w dniu [...] grudnia 1989 r. J.G., nie jest więc możliwe zawiadomienie o wszczęciu postępowania jej spadkobierców ustawowych lub testamentowych, jako stron niniejszego postępowania. 6. W skardze złożonej do tutejszego Sądu skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa zarzucając im naruszenie szeregu przepisów Konstytucji RP a to: - art. 7, poprzez błędne zastosowanie przepisów uzasadniających zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie, - art. 32 w związku z art. 64 ust.1, polegające na nierównym traktowaniu podmiotów postępowania poprzez uwzględnienie jednego interesu, przedkładając interes publiczny, nad słuszny interes obywateli. Dalej naruszenie przepisów procedury postępowania administracyjnego, a to: - art. 77 § 1 k.p.a., przez błędne i stronnicze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy mającego istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów. - art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu przepisów uzasadniających zawieszenie z urzędu postępowania. Także naruszenie zasad wynikających z art. 6, 7, 8 oraz 12 k.p.a. 7. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: 8. Zgodnie z regulacją art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie stronie określonego prawa czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Sąd administracyjny ocenia czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W granicach niniejszej sprawy zadaniem Sądu jest zbadanie zasadności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wniosku S.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej we Wsi [...]. Tym samym tylko badanie legalności postępowania administracyjnego pod kątem występowania wad określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) była przedmiotem kontroli sądowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 9. Zawieszając postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie kręgu podmiotów, które mają prawo wziąć udział w postępowaniu. Wątpliwości prawne związane z oceną, czy właściciel nieruchomości, posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla tej nieruchomości, gdy postępowanie zostało wszczęte przez osobę trzecią, a nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod inwestycję liniową rozstrzygnęło orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPS 1/01 przesądził, iż właściciele nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod inwestycję liniową jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą wydania takiej decyzji. Taka sytuacja procesowa miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Działki, których miała dotyczyć inwestycja podano w wykazie, który przygotował inwestor. Zgodnie z art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) właściciele i użytkownicy działek, przez które miała przebiegać inwestycja, zostali poinformowani o jej treści poprzez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń. Żaden z wyszczególnionych w wykazie właścicieli i użytkowników wieczystych nie skorzystał z prawa do wniesienia sprzeciwu. Analiza akt sprawy wskazuje, iż skarżącej nie doręczono decyzji o warunkach zabudowy i nie figurowała w wykazie przygotowanym przez inwestora. Prawdą jest, iż jako właścicielkę działek o nr ewid. [...] wymieniono jedynie zmarłą w 1989 r. J.G.. Tymczasem z przedłożonego do akt sprawy aktu zgonu jednoznacznie wynika, iż w dniu wszczęcia postępowania o warunki zabudowy matka skarżącej już nie żyła. Dlatego też w jej miejsce w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy powinni wstąpić jej ustawowi bądź testamentowi spadkobiercy. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym z tej właśnie przyczyny, zaistniała potrzeba wezwania do postępowania następców prawnych zmarłej. 10. Ustalenie kręgu stron, w tym spadkobierców jest rudymentarnym wymogiem każdego postępowania administracyjnego. W okolicznościach wynikających z postępowania, którego dotyczy wniosek skarżącej niewątpliwie zachodzi konieczność jego ustalenia na dokumentach gwarantujących pewność stanu prawnego. Dokumentem takim jest sądowe lub notarialne poświadczenie nabycia spadku. Zgodnie bowiem z art. 1027 k.c. względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko poprzez uzyskanie stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanie aktu poświadczenia dziedziczenia. Stosownie do treści art. 1025 k.c. nabycie spadku stwierdza sąd, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Natomiast z § 2 art. 1025 k.c. wynika domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Należy również podkreślić, iż do momentu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracyjnego niemożność wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu, ponieważ spadkobiercy zmarłej strony nie są ustaleni. Ze względu na tryb szczególny oraz wynikające z niego domniemania nie jest kompetencją ani obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne samodzielnie rozstrzygać o kręgu spadkobierców. Odnosząc się do spornego w tej sprawie rozgraniczenia obowiązków organu prowadzącego postępowanie na zasadzie inkwizycyjnej i obarczonego co do zasady obowiązkiem samodzielnego ustalania okoliczności podmiotowych i podmiotowych sprawy należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym na wniosek w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Słusznie też wywiodło Kolegium, że organ administracyjny nie ma legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku jest każdy, kto ma interes prawny w ustaleniu prawidłowego następstwa po spadkodawcy. Z zasady uprawnionymi do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku są spadkobiercy. Przyjmuje się, iż postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku może także zainicjować osoba będąca spadkobiercą spadkobiercy, wierzyciel spadkobiercy, nabywca spadku, kurator spadku, wykonawca spadku czy dłużnik spadkowy. Według dominującego nurtu zapatrywań ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż organ ten nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2009r., sygn. akt I SA/Wa 29/09. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 510/08, por. także uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1958 r., sygn. akt III Co 29/57 i z dnia 19 lutego 1981r., sygn. akt III CZP 2/81 oraz B. Kordasiewicz [w:] System Prawa Prywatnego. Prawo spadkowe, Tom 10, C.H. Beck, str. 458 i n). Co oczywiste wykluczona jest dla organu także alternatywna droga - poświadczenia dziedziczenia przez notariusza. Przerzucenie obowiązku regulacji praw prywatnych na organ publiczny prowadzący postępowanie administracyjne, ponad podnoszone wyżej zastrzeżenia dotyczące legitymacji organu, należy uznać za nieuprawnione, choćby z tej racji, że uregulowanie stanu prawnego leży w interesie i możliwościach skarżącej. Skoro zainicjowała ona postępowanie nadzwyczajne z zarzutem, dla którego niezbędne jest sądowe lub notarialne poświadczenie kręgu spadkobierców uprawnione było skierowanie właśnie do skarżącej zobowiązania, o którym mowa w art. 100 § 1 in fine k.p.a. Z szeregu okoliczności i zarzutów podnoszonych w sprawie nie wynikają jakiekolwiek powody uniemożliwiające lub utrudniające skarżącej zainicjowanie sprawy spadkowej. W tym kontekście zarzuty stawiane zaskarżonemu postanowieniu należy uznać za bezzasadne. Dostrzec przy tym należy, że większość z nich, w tym zwłaszcza dotyczące zasad konstytucyjnych lub zasad postępowania administracyjnego ma charakter blankietowy lub wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy odnosząc się do postępowania, wobec którego uruchomiono tryb nadzwyczajny. Zarzuty zaś dotyczące sprawności postępowania w niniejszej sprawie przebiegają poza jej granicami. 11. Sąd administracyjny dostrzegł natomiast uchybienie w kwalifikacji prawnej zastosowanej przesłanki zawieszenia postępowania. Mianowicie błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. Przepis ten bowiem odnosi się do sytuacji procesowej, w której śmierć strony nastąpiła w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego. Matka skarżącej zmarła około 10 lat wcześniej. Wobec potrzeby ustalenia aktualnego kręgu jej spadkobierców, a zatem współwłaścicieli przedmiotowych działek, prawidłową podstawą prawną zawieszenia postępowania powinien być przepis art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania w związku z zaistnieniem zagadnienia wstępnego powinno spowodować, że przed właściwym organem lub sądem zostało wszczęte postępowanie, w którym zostanie rozstrzygnięcia kwestia niezbędna dla prowadzenia innego organu. W tej sytuacji aktualizuje się bowiem obowiązek określony w art. 100 § 1 k.p.a., to jest wezwanie strony do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia kręgu spadkobierców. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na zasadność skutku procesowego to jest wystąpienia przesłanki do zawieszenia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.