II SA/Go 538/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r., nr XXXVIII/283/06 w sprawie zmiany granic jednostek pomocniczych w Gminie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. 1. Uchwałą z dnia [...] lutego 2006r. o numerze XXXVIII/283/06 Rada Miejska dokonała zmiany granic jednostek pomocniczych wchodzących w skład gminy w ten sposób, że Przysiółek [...] odłączono od sołectwa [...] i włączono w granice administracyjne jednostki pomocniczej miasto, a część gruntów wsi [...], położonych wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] odłączono od sołectwa [...] i włączono w granice administracyjne jednostki pomocniczej miasto. Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Ponadto, powołana wyżej uchwała stała się podstawą do podjęcia w dniu [...] czerwca 2006r. uchwały Nr XLIII/313/06 w sprawie nadania nazwy ulicy, zaskarżonej odrębnie i rozpoznawanej w tutejszym sądzie pod sygnaturą II SA/Go 599/12. W podstawie prawnej uchwały z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie zmiany granic jednostek pomocniczych w Gminie Rada Miejska powołała § 49 Statutu Gminy uchwalonego uchwałą Nr XXXIII/228/05 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Województwa z 2005 r. Nr 49, poz. 1070). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu o utworzeniu, połączeniu i podziale jednostki pomocniczej Gminy, a także zmianie jej granic rozstrzyga Rada w drodze uchwały, z uwzględnieniem następujących zasad: 1) inicjatorem utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia jednostki pomocniczej mogą być mieszkańcy obszaru, który ta jednostka obejmuje lub ma obejmować, albo organy Gminy, 2) utworzenie, połączenie, podział lub zniesienie jednostki pomocniczej musi zostać poprzedzone konsultacjami, których tryb określa Rada odrębną uchwałą, 3) projekt granic jednostki pomocniczej sporządza Burmistrz w uzgodnieniu z inicjatorami utworzenia tej jednostki, 4) przebieg granic jednostek pomocniczych powinien - w miarę możliwości - uwzględnić naturalne uwarunkowania przestrzenne, komunikacyjne i więzi społeczne. W ocenie skarżącego podjęcie na podstawie § 49 Statutu Gminy uchwały w sprawie zmiany granic jednostek pomocniczych w Gminie stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Powyższa uchwała mimo, że dotyczy zmiany granic jednostek pomocniczych faktycznie zakłada zmianę granic jednostek podziału terytorialnego Tymczasem kwestię ustalania granic miasta reguluje przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice. Przepisy art. 4a i nast. ustawy o samorządzie gminnym stanowią podstawę prawną dla dokonywania szeroko rozumianych zmian terytorialnych gmin, nadawania im statusu miasta czy też ustalania i zmiany nazw gmin oraz siedzib ich władz. W myśl powołanych przepisów sprawy dotyczące ustalania granic miasta mogą być dokonywane wyłącznie w drodze rozporządzenia, które może być wydane również na wniosek zainteresowanej gminy (art. 4 ust. 2 ustawy). Wydanie stosownego rozporządzenia, zgodnie z art. 4a ust. 1 ustawy, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami. Ponadto szczegółowa procedura dotycząca wprowadzania zmian terytorialnych przedstawiona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943). Tylko na podstawie powołanych wyżej przepisów można dokonać ustalenia nowych granic miasta. Z uzyskanych od organu gminy wyjaśnień wynika, że mocą uchwały Rady Miejskiej dokonano zmiany granicy miasta bez zachowania powyższej procedury. Organ nadzoru podkreślił, że Rada Miejska nie ma ustawowego upoważnienia do ustalania granic miasta. Uchwała została podjęta zatem bez podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zobowiązujący organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Rada Miejska jest legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym, nie ma natomiast prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy prawnej w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnego działania. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie zgadza się z przedstawioną interpretację stanu faktycznego i prawnego. Podkreśliła, że Miasto jest częścią Gminy o statusie miejsko-wiejskim, której granice zostały wyznaczone art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem Rady to gmina jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego państwa, a nie miasto, które wchodzi w jej skład. Dlatego dokonując zmian w granicach miasta położonego centralnie na terenie gminy nie dokonano zmiany w zasadniczym podziale terytorialnym państwa, ponieważ nie naruszono granic gminy. Zmiany nastąpiły wyłącznie w obrębie gminy. W ocenie Rady błędne jest również wskazywanie przez Skarżącego, iż Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę o zmianie granic jednostek pomocniczych istotnie naruszyła postanowienia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż art. 4 nie ma zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z doktryną prawa art. 4, 4a i 4b ustawy o samorządzie gminnym tworzą całościową podstawę prawną dla dokonywania szeroko rozumianych zmian terytorialnych gmin o statusie wiejskim lub miejskim. Z art. 4 tej ustawy wynika tylko, że w przeciwieństwie do miejscowości niebędących miastami, miejscowości którym Rada Ministrów nada status miasta muszą mieć określone również granice (art. 4 ust. 1 pkt 2 in fine) i że rada gminy, której siedziba znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, nosi nazwę rady miejskiej. Gmina nie spełnia tych kryteriów, gdyż swoim obszarem obejmuje zarówno miasto bez wytyczonych rozporządzeniem Rady Ministrów granic jak i obszar wiejski składający się z 18 sołectw. Problem takich miast jak zauważył Sejm II-giej kadencji, który w dniu 2 lutego 1996 r. uchwalił ustawę o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 58, poz. 261). Z tej zmiany oraz uzasadnienia jej projektu wynika, że zgodnie z intencją ustawodawcy, od momentu jej wejścia w życie, takie miasta jak [...] stały się z mocy prawa jednostkami pomocniczymi. W konsekwencji, w przypadku zmiany ich granic ma zastosowanie art. 5, nie zaś art. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego podjęta przez Radę Miejską uchwała w sprawie zmiany granic jednostek pomocniczych w Gminie nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a). Skarga Wojewody oparta jest na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast zgodnie z art. 147 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy sąd administracyjny orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że naruszenie takie musi być "istotne". Za takie uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które godzą w zasady demokratycznego państwa prawa. Są nimi naruszenia przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Uwzględniając przytoczone poglądy należało ocenić, czy zaskarżona została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Jeśli chodzi o porządek konstytucyjny akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). W przedmiocie statusu i granic gmin regulacje takie zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice oraz ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. 4. Ustawa o samorządzie gminnym określa, że ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych, zaś nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy (art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei art. 5 ustawy o samorządzie gminnym określa, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto (ust.1). Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (ust. 2). Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (ust. 3). Porównując treść tych przepisów można mieć rzeczywiście wątpliwości co do podmiotu uprawnionego do zmiany granic dotyczących jednostek pomocniczych, a więc dokonującego się wewnątrz danej gminy. W szczególności problem taki dotyczy gmin o statusie mieszanym – miejsko wiejskim. Wedle organu nadzoru taka zmiana dokonuje się na takich samych zasadach, jak inna i wymaga wydania przez Radę Ministrów Rozporządzenia. Wedle strony przeciwnej jest to wyłączna kompetencja Rady Gminy. Z jej argumentacji można wnosić, że kompetencja Rady Ministrów dotyczy wyłącznie określenia "zewnętrznych" granic, oddzielających daną gminę od innych jednostek samorządu terytorialnego, natomiast ustalenie granic pomiędzy jednostkami pomocniczymi należy już do organu gminy. Wskazuje tu przy tym na brak wyraźnych rozwiązań oraz kolizję przepisów. Wbrew twierdzeniu Rady ustawa dostatecznie wyraźnie przesądza, jaki organ i w jakim trybie jest uprawniony do dokonywania zmiany granic również między jednostkami pomocniczymi gminy. Co więcej taka kompetencja nie godzi w samodzielność gminy. Mianowicie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r. (K 37/06, OTK-A 2009/4/47), art. 4 ust. 1-3, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym zostały uznane za zgodne z art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (miedzy innymi w sprawach U 1/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 247; K 27/02, OTK nr 7/A/2002, poz. 92 oraz P 40/06OTK nr 7/A/2007, poz. 86) procedura zmian w podziale terytorialnym zawiera uregulowania służące zagwarantowaniu praw podmiotów, których zmiany te dotyczą. W tej perspektywie przepisy art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym w sposób jasny i precyzyjny - co wzmacnia i zabezpiecza prawa zainteresowanych podmiotów - dookreślają i precyzują zasady zmiany granic gmin i powiatów. Choć ustalenie granic nie może być uważane za funkcję nadzorczą wskazane jest, by to Rada Ministrów decydowała o przebiegu granic, biorąc pod uwagę wytyczne ustawodawcy, które precyzyjnie nawiązują do treści art. 15 ust. 2 Konstytucji. Kompetencje Rady Ministrów w zakresie dokonywania zmian w podziale terytorialnym wynikają z jej obowiązków związanych z racjonalnym kształtowaniem tego podziału, przy czym przedstawiciele doktryny nie są jednomyślni co do tego, że zagadnienia podziału terytorialnego mają charakter spraw ogólnokrajowych (por. tamże). W ocenie Trybunału taka procedura zmian w podziale terytorialnym przewiduje zatem istotne mechanizmy i instytucje gwarancyjne. Polegają one w szczególności na tym, że wydając na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym rozporządzenie, Rada Ministrów zobowiązana jest do wypełnienia kryteriów odnoszących się do dyrektyw uwzględniania zintegrowania osadniczo-przestrzennego i społeczno-gospodarczego ustalanego obszaru gminy. Przepisy regulujące procedurę wydania rozporządzenia w sprawie bytu gminy, czy jej granic (art. 4a i art. 4b) nakładają obowiązek konsultacji z mieszkańcami. Ten nakaz ustawowy stanowi realizację zasady wynikającej z art. 15 ust. 2 Konstytucji, nakazującej uwzględniać więzi społeczne i kulturalne przy tworzeniu zasadniczego podziału terytorialnego, gdyż daje szansę na wypowiedzenie się przez zainteresowanych. Zatem przyznanie w ustawach Radzie Ministrów kompetencji do dokonywania zmian w podziale terytorialnym na zasadach w ustawach tych określonych jest zgodne z art. 163 Konstytucji, który dopuszcza taką możliwość. Nie godzi również w gwarancje wynikające z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Jak podkreślił Trybunał samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może doznawać ograniczeń, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny, zaznaczając, że zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność gminy jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać lub znosić całkowicie, albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin jako jednostek podstawowych (art. 165 ust. 1 Konstytucji) - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała. Granicą respektowania odrębności interesów wspólnot samorządowych pozostaje dobro wspólne i interes publiczny podlegające ochronie zgodnie z konstytucyjnymi zasadami ustroju państwa. Ustawodawca, stosownie do kwestionowanych przez wnioskodawców postanowień ustaw samorządowych, określił rolę władzy wykonawczej w procesie kształtowania podziału terytorialnego zgodnie z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem właściwości Rady Ministrów. W kompetencjach ustawodawcy jest regulowanie - w granicach odpowiedzialności przed wyborcami - zakresu samodzielnego działania samorządu terytorialnego w ramach konstytucyjnej zasady jednolitości państwa. Zdaniem Trybunału rozporządzenia dokonujące zmian granic jednostek samorządu terytorialnego kwestionowane w niniejszej sprawie mają szczególny charakter. W odniesieniu do tych rozporządzeń ocena konstytucyjności łączy się w większym stopniu z oceną faktów, aniżeli z oceną obowiązujących norm. Celem ich wydania nie jest ustanowienie norm generalnych i abstrakcyjnych; nie mają zatem charakteru prawotwórczego. Z tych względów nie mogą one godzić w autonomię jednostek samorządu terytorialnego. 5. Z uznania konstytucyjności przyjętych przez ustawę rozwiązań wynikają konsekwencje przesądzające ocenę prawną sporu. Istotna jest tu zwłaszcza treść przepisów art. 4a oraz art. 4b ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmian granic gmin naruszających granice powiatów lub województw - dodatkowo opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, z zastrzeżeniem ustępu następnego. Zgodnie z tym ustępem (2) konsultacje z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do: 1) mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą - przez odpowiednie rady gmin, 2) mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw - przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw. Zgodnie z art. 4b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, na wniosek rady gminy wymaga: 1) wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku, 2) opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, 3) opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnioskiem. Do wniosku i opinii, o których mowa w ust. 1, przepisy art. 4a ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Z treści powołanych przepisów wprost wynika, że zastosowanie art. 4 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy również trybu zmiany granic jednostek pomocniczych funkcjonujących w obrębie gminy. Przesądza o tym wprost brzmienie ust. 2 art. 4a oraz ust. 2 art. 4 b ustawy o samorządzie gminnym. Z ich treści wynika jednoznacznie, że zakres zastosowania norm art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy również jednostek pomocniczych. Wola reprezentacji lokalnej w tym procesie wyrażana jest przez tryb konsultacyjny (mieszkańcy), opiniodawczy (opinia rady gminy) lub wnioskowy (wniosek rady gminy). Decydentem jest jednak Rada Ministrów, której ustawodawca powierzył pieczę nad dobrem ogółu i interesami całego państwa. Przepisy art. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być uznane za szczególne, bowiem dotyczą wyłącznie tworzenia jednostek pomocniczych, nie zaś zmiany granic. Należy zatem uznać, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła granice swoich kompetencji wkraczając w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu państwa. Naruszenie norm o charakterze ustrojowym musi być uznane za istotne (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 605 i powołane tam poglądy). Z tych względów na podstawie 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.