II SA/Go 541/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził z urzędu postępowanie w sprawie legalności wybudowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] powyższy organ, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), nakazał A.P. rozbiórkę fundamentów pod altanę w miejscu oznaczonym jako "F" (w załączniku do decyzji), na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na oględziny przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2007 r., opisał ustalony stan faktyczny w zakresie zabudowy działek nr [...] obiektami oznaczonymi odpowiednio symbolami "C", "D", "E", "F", przy czym odnośnie obiektu oznaczonego symbolem "F" organ stwierdził rozpoczęcie robót budowlanych - wykonanie podwaliny betonowej na gruncie nasypowym na warstwie z gruzu ceglanego. Organ wskazał, iż właścicielami nieruchomości oznaczonych dz. nr [...] są A.P. i P.P., natomiast właścicielem działki oznaczonej nr [...] jest gmina. Na obszarze działek [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla tego terenu zostały wydane dwie decyzje o warunkach zabudowy, które utraciły ważność. Mapa dla celów projektowych z 1996 r. nie wskazuje, że działki nr [...] są zabudowane obiektami oznaczonymi symbolami "C", "D", "E", "F". Nadto organ ustalił, że A.P. w dniu [...] lutego 2008 r., czyli po [...] października 2007 r., dokonała w Starostwie Powiatowym zgłoszenia wykonania dwóch altan na działce nr [...]. Termin rozpoczęcia robót określono w zgłoszeniu na [...] marca 2008 r. Porównując treść zgłoszenia oraz wizji w terenie dokonanej w dniu [...] lutego 2008 r. PINB stwierdził, iż w miejscu planowanego ustawienia altany, została wykonana podwalina betonowa a druga podwalina została przygotowana do ułożenia betonu – wykonano szalunek (w miejscu oznaczonym jako F). Na tej podstawie organ stwierdził, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. Organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego altana o powierzchni zabudowy do 25 m2 może zostać wybudowana jedynie na podstawie zgłoszenia. Warunkiem jest jedynie to, aby liczba takich altan, wiat. parterowych budynków gospodarczych lub przydomowych oranżerii nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. PINB uznał, iż na działce nr [...] możliwa jest budowa tego typu obiektów. Inwestor nie dokonał jednak prawidłowego zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Z prawnego punktu widzenia budowa obiektu trwa do chwili uzyskania prawa jego legalnego użytkowania. PINB podał, że na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z obiektem oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Inwestor nałożonych na niego obowiązków nie wykonał, w związku z czym organ orzekł o rozbiórce. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.P. oraz P.P., którzy wnieśli o uchylenie decyzji w całości bez jej ponownego rozpatrywania, zarzucając bezpodstawność, przeplatający się wątek korupcyjny, uniemożliwienie przystąpienia do realizacji budowy dwóch altan zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] lutego 2008 r. Odwołujący się podnieśli, iż obiekt oznaczony w decyzji symbolem "F" w istocie, odmiennie od ustaleń Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego, nie stanowi rozpoczęcia robót budowlanych – wykonania podwaliny betonowej na gruncie nasypowym, lecz murek piaskownicy. Wskazali, iż już w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. stanowiącym reakcję na niezasadne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, opisywali okoliczności i okres (lipiec 2007 r.) prowadzenia robót przy budowie planowanej wcześniej piaskownicy. Strony wskazały, iż wykonanie robót budowlanych przy budowie innego obiektu w terminie znacznie wyprzedzającym dokonanie zgłoszenia, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia ich jako wszczęcie robót budowlanych objętych późniejszym zgłoszeniem budowy wiat. Organ bowiem w żaden sposób nie udowodnił, że wyjaśnienia właścicieli nie są prawdziwe, i tym samym nie należy dać im wiary. Strony zakwestionowały również zeznania złożone w charakterze świadka przez Ł.S., które w ich ocenie nie wniosły nic do sprawy, innych dowodów (zeznania świadków wykonawców piaskownicy, rachunki na zakup cementu) organ nie przeprowadził. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB orzekł w sprawie na podstawie przepisu art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji zastosował błędną kwalifikację czynu związanego z wykonaniem elementu betonowego w miejscu oznaczonym jako "F" na działce nr [...]. Wykonanie wyłącznie betonowego elementu, określonego przez organ jako podwalina, na gruncie nasypowym na warstwie z gruzu ceglanego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że doszło do budowy obiektu budowlanego, czy też jego części, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Tym samym, w ocenie organu drugiej instancji, wykluczone jest stosowanie w sprawie przepisów art. 49 b ww. ustawy. Organ pierwszej instancji nie ustalił jakie wymiary posiada wykonana na działce [...] budowla. Natomiast na podstawie sporządzonej dokumentacji fotograficznej, nie można stwierdzić, iż jest to związana z gruntem betonowa budowla w kształcie belki. Być może wykonana została ona jako element, na którym inwestor zamierzał nastawić obiekt budowlany. Jednakże w ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym nie sposób twierdzić, że doszło do samowolnej budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. WINB stwierdził, że doszło raczej do realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu związanego z gruntem betonowego elementu o określonych wymiarach. Do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budowami w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy, odnoszą się natomiast przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast PINB, opierając się jedynie na domniemaniu, że wykonany na gruncie betonowy element ma służyć do ustawienia na nim obiektu (altany), bezpodstawnie zastosował do rzeczywiście wykonanego zakresu robót budowlanych przepis art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zważył, iż zastosowanie przez PINB niezgodnego z przepisami trybu postępowania powoduje konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jako niezgodne z prawem organ uznał również postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. P.P., reprezentowany przez ojca K.P., zarzucając decyzji "inwigilację, naruszenie praworządności, jego interesu, przewlekłe jak i biurokratyczne załatwienie sprawy, co jest opisane w art. 227 Kpa." Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie odszkodowania za rzeczywistą poniesioną szkodę, która wycenił na kwotę 10.000 zł. W uzasadnieniu skarżący, określając siebie jako inwestora przedmiotowych robót, zarzucił zaskarżonej decyzji niedorzeczność polegającą na tym, iż pomimo stwierdzenia i wytknięcia istotnego naruszenia przepisów przez organ Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skutkującego uchyleniem jego decyzji przez organ odwoławczy, sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie skarżącego działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na przeplatający się watek korupcyjny, zasługują na wnikliwe rozpatrzenie sprawy przez Sąd, a nie przedłużanie bezprawnych działań poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd zważył, iż skarga P.P. nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim przypadku Sąd mógł ją uchylić, czy też zgodnie z żądaniem stwierdzić jej nieważność. Na wstępie, wobec analizy treści skargi, w szczególności przywoływania przez skarżącego przepisów art. 221, art. 227 i 235 § 1 K.p.a. należy wskazać, iż skarżący błędnie interpretuje treść powyższych norm prawnych i obowiązek ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podkreślenia wymaga, iż w myśl przepisów art. 1 i 2 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego normuje kilka odrębnych rodzajów postępowań, wśród nich postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1) oraz odrębnie uregulowane w dziale VIII K.p.a. (art. 2 oraz art. 227 i nast. K.p.a.) postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Te dwa tryby postępowania są od siebie niezależne, inne są ich cele, w innej formie organ rozpoznaje objęte nimi sprawy, odrębnie też regulowana jest właściwość organów. Zgodnie z przepisem art. 221 K.p.a. zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami działu VIII K.p.a. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków nie służy zatem rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych, przedmiotem tego postępowania jest rozpatrzenie składanych przez obywateli skarg (w szczególności na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw) i wniosków. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji gdy toczyć się one będą równolegle np. gdy obywatel złoży skargę w związku z toczącym się postępowaniem jurysdykcyjnym, jednakże okoliczność ta nie wpływa na odrębność tych postępowań nawet w sytuacji, gdy właściwymi do rozpoznania zarówno indywidualnej sprawy administracyjnej, jak i skargi są te same organy administracji publicznej. Jednocześnie, w zależności od treści skargi, ustawodawca przewidział sytuacje, gdy skargi traktuje się jako pisma wszczynające określone etapy lub tryby postępowania administracyjnego ogólnego. Przepis art. 235 § 1 K.p.a. reguluje sytuację gdy skarga została złożona w sprawie, zakończonej uprzednio ostateczną decyzją administracyjną, wówczas skargę taką w zależności od jej treści uważa się za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Jednocześnie skarżący pominął treść przepisu art. 231 § 2, zgodnie z którym w takim przypadku żądanie zostanie uwzględnione, gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. W takiej sytuacji postępowanie zainicjowane skargą, dalej prowadzone będzie jako postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej zmierzające do jej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (swoiste przekształcenie trybu postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż postępowanie prowadzone w trybie przepisów działu VIII K.p.a. (skargowe), jak i rozstrzygnięcia organów wydane w jego wyniku nie podlegają kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, co wynika z przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej "P.p.s.a."). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy także zwrócić uwagę, iż cytowany przepis art. 221 i nast. K.p.a. na którym skarżący oparł swą skargę do tutejszego sądu, w istocie nie może stanowić podstawy zaskarżenia aktu do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi jedynie podstawę do złożenia do organów określonych w art. 229 K.p.a. skargi, o której mowa w art. 221 i art. 227 K.p.a. Podstawę prawną zaskarżenia aktów, czynności lub bezczynności organów administracji publicznej do sądu administracyjnego stanowią natomiast wyłącznie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź przepisy ustaw szczególnych. W zakresie decyzji administracyjnych skardze do sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje ostateczne zapadłe w wyniku wyczerpania administracyjnego toku instancji. Nie budzi wątpliwości, iż przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w istocie stanowi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., którą organ ten orzekając w trybie odwoławczym uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą A.P. rozbiórkę wykonanych fundamentów pod altanę i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jest to zatem decyzja administracyjna, która podlega skardze do sądu administracyjnego w rozumieniu przepisów art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na Sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia skarżący nie powołał się na żadną z przesłanek, które ustawodawca uznał za tak istotne wadliwości decyzji administracyjnych, iż winny skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego jako nieważnych. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd nie stwierdził aby zaistniała którakolwiek z powyższych przyczyn. Zaskarżona decyzja została (jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji) wydana przez właściwy do orzekania w zakresie legalności robót budowlanych organ wyższego stopnia. Wprawdzie jako naruszenie przepisu art. 107 § 1 K.p.a., należy uznać brak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazania przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, jednakże decyzja ta posiada podstawę prawną, którą stanowi w pierwszej kolejności wskazany przepis proceduralny tj. art. 138 § 2 K.p.a., a nadto przepisy prawa budowlanego wskazane w uzasadnieniu tejże decyzji. Nie zachodzą także okoliczności określone w pkt 3-6 ww. normy prawnej. Nie stwierdzono istnienia innej ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej w kwestii przedmiotowych robót budowlanych (obiektu budowlanego), decyzja została skierowana do jednego ze współwłaścicieli działki oznaczonej nr 165/8, który nadto nie kwestionuje, że był inwestorem spornego obiektu budowlanego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, iżby wykonanie zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym miało stanowić czyn zagrożony karą. Sąd nie stwierdził również, iżby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które możnaby ocenić jako "rażące". Nadto podkreślenia wymaga, iż przytoczony w skardze przepis art. 235 § 1 K.p.a. (wobec braku wskazania aktu prawnego, którego ta jednostka systematyczna dotyczy, z kontekstu skargi Sąd przyjął, iż skarżący miał na uwadze przepis art. 135 § 1 K.p.a.) nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mógł on stanowić również podstawy działania organu w rozpoznawanej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja organu drugiej instancji (ostateczna) została wydana w ramach postępowania administracyjnego w sprawie, która nie została uprzednio zakończona wydaniem decyzji ostatecznej. Sąd dokonał z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającego ją postępowania. Na tej podstawie uznał, iż decyzja odpowiada prawu. Zasadnicze zarzuty skarżącego wobec treści zaskarżonego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji sprowadzają się do stwierdzenia, iż organ ten zasadnie uchylając decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów prawa, pomimo tej okoliczności wadliwie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu ( art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. U podstaw takiego kierunku rozstrzygnięć organu drugiej instancji legła niewątpliwie również zasada szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu drugiej instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się zaś do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez kodeks jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Należy wyodrębnić dwa ich rodzaje: decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą jednocześnie postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine ), decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Podstawowa różnica między nimi tkwi w tym, że ostatnia z nich może być wydana tylko wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 599; wyr. NSA z dnia 12 sierpnia 1997 r., SA/Rz 770/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, niepubl.). Nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji ograniczającej się jedynie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wówczas bowiem sprawa administracyjna zainicjowana bądź wnioskiem strony bądź z urzędu postałaby nierozstrzygnięta. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, uregulowaną w art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji wywołuje doniosłe konsekwencje prawne. Przy interpretacji przepisu stanowiącego jej podstawę prawną nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wobec wyjątków należy stosować wykładnię ścieśniającą - exceptio est strictissimae interpretationis (Z. Janowicz, glosa do uchwały 7 sędziów z dnia 13 stycznia 1983 r., III AZP 7/82, PiP 1984, z. 2, s. 142; por. także wyr. NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, niepubl.). Nie może być więc ona podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury należy przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie ze znaczącym lub rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w istotny sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Jednocześnie przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy winien ogranicza się tylko do wskazania tych przyczyn i ewentualnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W decyzji kasacyjnej tego rodzaju organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy (por. wyr. NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, niepubl.). Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. (vide Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art.138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.) Na podstawie analizy akt sprawy Są zważył, iż wobec stwierdzonych uchybień przepisom procedury administracyjnej, zaniechania przez organ pierwszej instancji obowiązkowi ustalenia prawdy obiektywnej na podstawie wszechstronnie, kompletnie zgromadzonych i ocenionych dowodów, organ odwoławczy zasadnie uznał, iż zaszły w sprawie przesłanki, do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Nie sposób bowiem nie podzielić stanowiska, iż zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego uniemożliwia na obecnym etapie postępowania dokonanie oceny czy w istocie organ pierwszej instancji zastosował prawidłowe przepisy prawa materialnego, które skutkowały orzeczeniem o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zauważyć należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto organy zobowiązane są stosownie do art. 80 K.p.a. rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a więc w oparciu o wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, a rozpatrując materiał nie mogą pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Swobodna ocena dowodów, której dokonują organy, aby nie przerodziła się w samowolę musi zaś zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (zob. np. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Zgodnie z art. 107 K.p.a. ,decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zasadnie organ drugiej instancji uznał, iż organ pierwszej instancji nie wyczerpał możliwości dowodowych zmierzających do ustalenia charakteru, rozmiaru i czasu wykonania robót budowlanych, które zupełnie dowolnie uznał za wykonanie fundamentów pod altanę w miejscu oznaczonym symbolem "F" na działce [...]. Postępowanie administracyjne wymaga zatem uzupełnienia w znacznej części, a nadto może okazać się po jego uzupełnieniu, że rozstrzygnięcia sprawy będzie się odbywało nie na podstawie przepisów art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lecz na podstawie przepisu art. 50 i art. 51 tej ustawy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż wydając tego typu decyzję kasacyjną organ winien ograniczyć się do skazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec stwierdzonej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części nie znajduje umocowania prawnego próba przesądzania na tym etapie postępowania o istocie sprawy w szczególności, w jakim trybie ostatecznie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie orzekać w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy zatem wskazać, iż stanowisko organu odwoławczego na temat konieczności rozważenia przedmiotowych robót budowlanych wykonanych przy budowie obiekty oznaczonego symbolem "F" raczej w kontekście przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, aczkolwiek winno być uwzględnione przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jednakże nie oznacza to, iż okaże się ono zasadne. W pierwszym rzędzie należy bowiem jednoznacznie ustalić kto, kiedy, na jakiej podstawie wykonywał roboty budowlane, jaki obiekt, budowla miały być wykonane, czy objęte zgłoszeniem obiekty (altany) miały być posadowione na istniejących elementach. W dalszej kolejności, w porównaniu ze zgromadzonymi już dowodami (w szczególności opisem technicznym dołączonym do zgłoszenia k. 35) będzie można ocenić, czy w istocie miała miejsce sytuacja objęta dyspozycją przepisów w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, czy też doszło do rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem dokonanym do Starosty w dniu [...] lutego 2008 r. (np. poprzez wykonanie odlanych z betonu bloczków o wymiarach dł. 4,60 m, szer. 0,15, wys. 0,35 m, ustawionych na gruncie bez zatapiania w nim). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy także zwrócić uwagę, iż organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie sprawnie i szybko tak, aby doprowadzić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami procedury administracyjnej i prawa materialnego. Na podstawie analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy, a także z urzędu Sądowi jest wiadomym, iż zaskarżona decyzja, rozstrzygała jedynie w części (co do obiektu oznaczonego symbolem "F") w zakresie poprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności zabudowy na działkach nr [...]). Z uwagi na specyfikę prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania, w ramach którego organ winien doprowadzić do ustalenia zgodności z obowiązującymi przepisami prawa wielu obiektów budowlanych wzniesionych na tych działkach, w większości bez wymaganych prawem decyzji, pozwoleń, zgłoszeń czyli samowolnie, konieczne jest wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z zapewnieniem stronom możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, na każdym jego etapie. Obowiązkiem organu jest jednakże doprowadzenie do sytuacji, aby zabudowa przedmiotowych nieruchomości była zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, nie naruszała ładu przestrzennego, praw osób trzecich, oraz przepisów technicznych, ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej itp. Oznacza to konieczność sprawnego ustalenia stanu prawnego poszczególnych obiektów, oceny czy istnieją warunki do legalizacji robót budowlanych lub obiektów wybudowanych samowolnie, a gdy możliwości takiej nie ma, lub strony postępowania, nie będą zainteresowane legalizacją - doprowadzenie do usunięcia (rozbiórki) obiektów niezgodnych z obowiązującymi przepisami. W tej sytuacji organ administracji publicznej, z zapewnieniem realnej możliwości realizacji prawa strony do udziału w postępowaniu, winien podejmować wszelkie zgodne z przepisami prawa czynności, w celu sprawnego rozstrzygnięcia sprawy i jej zakończenia. Także w sytuacji, gdy inwestor lub właściciel działki poprzez swoje działania lub zaniechania stara się utrudniać prowadzenie postępowania lub poszczególnych czynności np. poprzez utrudnianie dostępu na nieruchomość w celu dokonania niezbędnych oględzin, pomiarów obiektu. Przy czym udział strony w postępowaniu administracyjnym nie zawsze musi odbywać się osobiście. Strona z właściwym wyprzedzeniem czasowym poinformowana o przeprowadzeniu czynności, w których jej osobisty udział nie jest wymagany, może działać w postępowaniu samodzielnie lub przez pełnomocnika, o czym należy ją pouczyć. Można również zwrócić się o wskazanie informacji istotnych w sprawie bądź dowodów w formie pisemnej, w razie potrzeby przesłuchać stronę. Z tych powodów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie, a tym bardziej brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z żądaniem skargi. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania odszkodowania należy wskazać, iż sądy administracyjne jako sądy szczególne orzekają tylko w sprawach, które ustawodawca przekazał ich kognicji (sprawy sądowoadministracyjne). Do spraw takich nie należy orzekanie w sprawie ewentualnych odszkodowań związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodnie z przepisem art. 287 P.p.s.a. w przypadku gdy sąd w orzeczeniu: 1) uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie; 2) stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. W takiej sytuacji roszczenia tego, od organu administracji publicznej, należy dochodzić w drodze powództwa przed właściwym sądem powszechnym (sprawa cywilna). W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż bezzasadne okazało się kierowanie do sądu administracyjnego, żądania przyznania odszkodowania za "rzeczywistą poniesioną szkodę" w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji. Z tych powodów, po myśli przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną należało oddalić. Zgodnie z przepisem art. 200 ww. ustawy, wobec oddalenia skargi skarżącemu nie przysługuje, na tym etapie sprawy, zwrot kosztów postępowania sądowego.