II SA/Go 546/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Warunki zabudowy Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 24 października 2007 r. Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 7 listopada 2007 r. Oddalono skargę Decyzją [...] Prezydent Miasta , na podstawie art.4 ust.2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zmianami) oraz na podstawie art.104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H.S. dotyczącego budowy wolnostojących 3 kondygnacyjnych budynków wielorodzinnych, tzw. małych domów mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], położonej przy ul. D. w G., odmówił mu ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, iż dla wyżej wymienionego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla planowanej inwestycji niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaga to spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a jednym z nich jest warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istniejąca zabudowa wokół przedmiotowej nieruchomości stanowi wzorzec inny niż zamiar inwestora i pozostaje z nim w konflikcie, zatem nie może być traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu dobrych standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam , gdzie tych standardów nie ma. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. S. oraz H. S.i podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie była poprzedzona analizą nowej zabudowy określonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przynamniej decyzja Prezydenta Miasta nic na ten temat nie wspominała. Ponadto wskazali, że planowana inwestycja nie będzie znacząco odbiegać kubaturą i powierzchnią od istniejącej zabudowy sąsiedniej. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc w uzasadnieniu, że skoro w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, to nie będzie kontynuacją funkcji dla tego terenu realizacja zabudowy wielorodzinnej, nawet w charakterze tzw. małych domów mieszkalnych. W takiej sytuacji, jeżeli nie istnieją nieruchomości sąsiednie zabudowane w podobny sposób jak określony w zamierzeniu inwestycyjnym, wówczas nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożył H.S. wnosząc o jej zmianę. Skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezastosowanie art. 1 ust. 1 i 2 cyt. ustawy oraz naruszenie art. 9 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ). Ponadto skarżący powołał się na argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zmianami ) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153. poz. 1270, ze zmianami ), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ww. ustawy ). Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. zważył, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na wstępie należy podkreślić, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zmianami) wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jeżeli w wyniku analizy funkcji i cech zabudowy organ ustali, że nowa zabudowa dostosowuje się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) wydaje decyzję o warunkach zabudowy. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż nowa zabudowa dopuszczalna jest tylko wtedy gdy sąsiednia działka (dostępna z tej samej drogi publicznej), jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W myśl § 2 pkt 4 cytowanego wyżej rozporządzenia za obszar analizowany przyjmuje się w rozporządzeniu teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Ustawowe pojęcie działki sąsiedniej wobec nieruchomości mającej być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy należy zatem odczytywać w kontekście normatywnie zdefiniowanego celu, jakiemu służy wyznaczanie obszaru analizowanego, który z racji minimalnej chociażby wielkości (wyznaczenie w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia) będzie w większości przypadków obejmować większą ilość sąsiednich działek niż działki graniczące z nieruchomością, dla której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Rozporządzenie to wskazuje szczegółowe wytyczne do wykonania analizy. Paragraf 1 stanowi, iż rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując cytowane regulacje należy stwierdzić, iż określenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymagań dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora wymaga obligatoryjnego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania "obszaru analizowanego", czyli otoczenia terenu inwestycji. Analiza ta materializuje się jako dokument zawierający część tekstową i graficzną, posiadający na tyle istotną wagę, iż rozporządzenie nakazuje dołączenie go do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jako załącznik (vide: wyrok z dnia 31 lipca 2006r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 522/06, Legalis). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy została przeprowadzona w sposób wystarczający dla oceny, czy zawarte w decyzjach organów administracyjnych warunki nie naruszają wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ). Należy podkreślić, iż organy obu instancji orzekające w sprawie będącej przedmiotem skargi zobowiązane były do oceny, czy sporządzona na potrzeby postępowania analiza spełnia kryteria techniczne wskazane w rozporządzeniu oraz w oparciu o dane zawarte w analizie, czy realizacja planowanej inwestycji nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, a jeżeli nie naruszy, to jakie szczegółowe wymagania co do planowanej inwestycji (zgodnie z katalogiem wymienionym w rozporządzeniu) należałoby zastrzec. W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy pozwala na stwierdzenie, iż organ odwoławczy zapoznał się z analizą sporządzoną na potrzeby postępowania oraz dokonał jej oceny. Również z akt administracyjnych niniejszej sprawy należałoby wnosić, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym sporządzona została analiza wymagana przepisami rozporządzenia. Analiza ta wbrew zarzutom skarżącego znalazła się w aktach postępowania odwoławczego przekazanych Sądowi, w których znajduje się decyzja pierwszoinstancyjna. Taka sytuacja pozwala wbrew zarzutom podniesionym w skardze na wysnucie wniosku, iż wymieniona analiza (jako załącznik nr 2 do decyzji ) wraz z kilkoma załącznikami graficznymi była przedmiotem oceny organu. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, a powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej. Określenie przedmiotowej charakterystyki zostało przeprowadzone przez organ i znalazło odzwierciedlenie jako jeden z elementów rozstrzygnięcia decyzji. Potwierdzenie w orzecznictwie sądowym znajduje przyjęcie "szerokiego" ujęcia zasady dobrego sąsiedztwa (uznanie za sąsiednie także tych z nieruchomości (działek), które nie graniczą ze sobą), co nie stanowi zagrożenia dla prawidłowego ustalania warunków zabudowy. Właśnie takie "szerokie" ujęcie daje możliwość realizacji celu, jaki dzięki zasadzie dobrego sąsiedztwa ma być osiągnięty, a jakim jest zachowanie dotychczasowych układów urbanistycznych, harmonii architektonicznej w obszarze planowanej realizacji inwestycji. Z analizy wraz z załącznikiem graficznym znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika jednakże brak nieruchomości sąsiednich zabudowanych w sposób podobny jak określony w zamierzeniu inwestycyjnym, poza zabudową jednorodzinną istniejącą od strony ulicy D. Podzielając w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu II instancji przyjąć należy, że budownictwa jednorodzinnego na "obszarze analizowanym" nie można w żaden sposób utożsamiać z budownictwem wielorodzinnym, a taki charakter ma planowana inwestycja. Zadaniem wydanej przez organ decyzji ma być kontynuacja realizacji budownictwa jednorodzinnego. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ II instancji zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy, a tym samym organ wyjaśnił w sposób należyty stan faktyczny sprawy ( art. 7 k.p.a. ). Mając powyższe na uwadze uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) oddalenie skargi. l