II SA/Go 55/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 130 zł (sto trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda w dniu [...] listopada 2005 r. decyzją [...] uchylił decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2005 r. i orzekł o odmowie wymeldowania pani B.W. i K.W. z pobytu stałego. Burmistrz uchyloną decyzją nr [...] na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. Nr 87, poz. 960) orzekł o wymeldowaniu B.W. i K.W. z lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...]. Organ I instancji ustalił, że B.W. przebywała w lokalu czasowo po śmierci swojego męża. K.W. czasowo przebywa u swojej dziewczyny, a następnie wyjechał do Niemiec w celu poszukiwania pracy. Powyższe ustalenia poczyniono na podstawie wyjaśnień stron postępowania, jak również na podstawie przeprowadzonych kontroli meldunkowych. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący opuścili lokal w sposób trwały, gdyż w sprawie B.W. konsekwentnie twierdzi, że przedmiotowego lokalu nie opuściła na stałe, a nieobecność związana była z różnymi sytuacjami rodzinnymi. Eksmisja nie została wykonana przez komornika i z tego względu nie stanowi to dla organu administracji podstaw do podjęcia decyzji o wymeldowaniu. B. jak i K.W. wyrażają wolę dalszego zamieszkiwania w spornym lokalu, do czasu otrzymania lokalu socjalnego. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła J.W., zarzucając, że decyzja narusza art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 129 § 2 kpa. Zdaniem skarżącej Wojewoda źle ustalił stan faktyczny, co skutkowało niezastosowaniem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wojewoda posłużył się wyłącznie materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania w I instancji, a tym samym nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wskazano, że Wojewoda oparł się wyłącznie na oświadczeniu K.W. i B.W., którzy stwierdzili, że lokalu nie opuścili na stałe, a ich chwilowa nieobecność związana była z sytuacją rodzinną. Według skarżącej można było przeprowadzić dalsze kontrole meldunkowe, które rozwiały by wszelkie wątpliwości co do charakteru pobytu K.W. i B.W.. Wskazano jednocześnie, że B. i K.W. nie zachowali ustawowego terminu na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Decyzje organu I instancji doręczone zostały B.W. i K.W. na adres ul. [...], ponieważ nie wskazali innego adresu na doręczenia. Z tego też względu winni ponieść konsekwencje zaniedbania określone w art. 44 § 4 kpa w zw. z art. 41 § 1 i § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wykonanie eksmisji przez komornika, który opróżnia lokal z osób i rzeczy pozwala na podjęcie decyzji o wymeldowaniu. Z wyroku sądu wynika, iż przeprowadzenie eksmisji jest wstrzymane do czasu otrzymania przez te osoby lokalu socjalnego. W dniu 26 kwietnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącej w którym podano, że [...] września 2005r. po uprzednim powiadomieniu i otrzymaniu aprobaty od dzielnicowego Komendy Powiatowej Policji zostały opróżnione pomieszczenia w których znajdowały się rzeczy B. i K.W.. Meble zostały złożone w garażu [...]. B.W. pojawiła się w lokalu [...] września 2005r. i po stwierdzeniu braku umeblowania powiadomiła Policję. Interweniującemu policjantowi, zdaniem pełnomocnika skarżącej, B.W. potwierdziła fakt otrzymania lokalu zastępczego. B.W. otrzymała klucze od garażu w którym umieszczone były rzeczy do niej należące. W tym też dniu B.W. odebrała awiza upoważniające do odebrania decyzji Burmistrza o wymeldowaniu jej i jej syna z lokalu przy ul. [...]. W październiku 2005r. K.W. częściowo wywiózł rzeczy z garażu, pozostałe tam przedmioty zostały odebrane w kwietniu 2006r. i w tej dacie oddano klucz od garażu. Do pisma dołączono również kopię: - "oświadczenia o rozwiązaniu umowy sprzedaży energii elektrycznej (...)" z dnia [...].11.2004r. w którym B.W. wypowiedziała umowę sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług przesyłowych do obiektu mieszkalnego położonego w [...]; - umowy najmu z dnia [...].12.2004r. pomiędzy J.W. a B.W. - zerwania umowy najmu przez B.W. z dnia [...].02.2005r. - oraz wezwania J.W. adresowane do B.W. z datą [...].02.2005r. i [...].05.2005r. o zabranie rzeczy z lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził, że zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej kpa. Sąd stwierdził również w postępowaniu przeprowadzonym przez Wojewodę naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji dokonano szereg czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy. Przesłuchano strony – B.W., K.W., J.W.. Przeprowadzono kontrole meldunkowe nie tylko [...] listopada 2004 r. i [...] listopada 2004 r., ale również [...] maja 2005 r. W dacie [...] maja 2005 r., w trakcie kontroli meldunkowej, przeprowadzono również rozmowę "z sąsiadką". Organ odwoławczy natomiast w zaskarżonej decyzji wskazał, że B.W. i K.W. konsekwentnie twierdzą, że lokalu nie opuścili na stałe. Wskazano również, że z uwagi, iż orzeczona eksmisja nie została wykonania przez komornika, wyniesienie rzeczy przez J.W. nie daje podstaw organowi administracji do podjęcia decyzji o wymeldowaniu. Z tego też względu organ odwoławczy przyjął, iż nie została spełniona przesłanka opuszczenia lokalu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – organ gminy wydaje na wniosek lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego (...) i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Kwestią sporną w przedmiotowym postępowaniu jest czy B.W. i jej syn K.W. opuścili miejsce stałego pobytu. Zgodnie z treścią art. 7 kpa organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...). Natomiast na mocy art. 77 § 1 kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Podkreślenia wymaga również, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza że organ zobowiązany jest do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jeżeli materiał dowodowy organu I instancji jest niewystarczający. Z zasady dwuinstancyjności wynika również obowiązek organu do uwzględnienia w toku postępowania nie tylko zmiany stanu prawnego ale również okoliczności faktycznych, które mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na powyższe niezbędnym jest w toku prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego umożliwienie stronom udziału w tym postępowaniu – nie tylko przed organem I instancji ale również przed organem odwoławczym. Wskazane w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...].04.2006r. zdarzenia wskazują na możliwość zaistnienie takich okoliczności w trakcie postępowania – pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a decyzją organu odwoławczego - które wymagały wyjaśnienia, w szczególności przeprowadzenie eksmisji, otrzymania przez B.W. lokalu zstępczego, przebywanie B. i K.W. w lokalu. Z uwagi, że w postępowaniu odwoławczym skarżąca nie brała udziału, nie miała możliwości zgłosić tych okoliczności do wyjaśnienia. Organ zobowiązany jest na mocy art. 77 § 1 kpa do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Przywołane przepisy zastosowanie mają nie tylko w postępowaniu przed organem I instancji ale również w postępowaniu odwoławczym. Sąd badając akta administracyjne, stwierdził iż w aktach tych brak jest dowodu z którego wynikałoby iż skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania odwoławczego. Tym samym skarżąca nie miała możliwości ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Postępowanie odwoławcze zostało wszczęte po ponad dwumiesięcznym okresie od wydania decyzji organu I instancji. W tym czasie mogły nastąpić okoliczności które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z tego też względu należało "uaktualnić" stan faktyczny na dzień rozstrzygania przez organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wyżej wskazanych wymogów. Z jego treści nie wynika dlaczego organ nie dał wiary równie konsekwentnym twierdzeniom skarżącej J.W. – że B. i K.W. pod wskazanym adresem nie przebywają. W uzasadnieniu brak jest również ustosunkowania się do przeprowadzonych przez Straż Miejską wywiadów meldunkowych. Uzasadnienie decyzji ma na celu objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. W dziedzinie faktów uzasadnienia musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji – zdaniem Sądu – uzasadnienie nie zawiera ustosunkowania się organu do części dowodów – w szczególności do wyjaśnień J.W., protokołów z kontroli meldunkowych i z tej tylko już przyczyny nie spełnia wymogów określonych w art. 107 kpa. Ponadto organ odwoławczy na podstawie tego samego materiału dowodowego na którym oparł rozstrzygnięcie organ I instancji orzekł zupełnie inaczej. Z tego też względu organ II instancji zobowiązany był do wykazania na czym oparł swoje ustalenia i dlaczego ustalenia dokonane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego były zdaniem organu błędne. Wobec braku uzasadnienia w tym zakresie Sąd nie ma możliwości oceny legalności działania organu odwoławczego, a tym samym brak jest podstawy do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy jest władny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z akt administracyjnych nie wynika, aby takie postępowanie zostało przeprowadzone. Z akt administracyjnych nie wynika również, aby skarżąca J.W. została poinformowana o trwającym postępowaniu odwoławczym. Organ administracji publicznej podejmując decyzję administracyjną jest związany rygorem procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Z tego też względu zobowiązany jest między innymi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 kpa), oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według reguł określonych w art. 107 § 3 kpa w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, nie przestrzegał tych reguł postępowania i tym samym naruszył prawo. Na marginesie wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, iż postępowanie w sprawie wymeldowania B.W. i jej syna K.W. wszczęte zostało na wniosek skarżącej J.W.. Natomiast z treści decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2005r. wynika, że postępowanie wszczęte zostało z urzędu. Z akt nie wynika czy postępowanie z wniosku skarżącej zostało zakończone w inny sposób, czy też wskazanie w decyzji na wszczęcie postępowania z urzędu jest omyłką. Zdaniem Sądu, organ w ogóle nie wyjaśnił kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji wysyłał pocztą decyzje B.W. i K.W. w lipcu 2005 r. Z adnotacji Poczty wynikało, że adresat wyprowadził się. Następnie w aktach sprawy na decyzji z [...] lipca 2005r. - jest adnotacja z dnia [...] września 2005 r. o odebraniu decyzji przez B.W.. Brak jest jednak jakiegokolwiek ustosunkowania się do prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie wskazał z jaką datą przyjął doręczenie decyzji organu I instancji. Rozpoznanie odwołania wskazywać by mogło, iż za datę doręczenia przyjął 19 wrzesień 2004 r. Z uwagi jednak na treść przepisu art. 41 § 1 i § 2 kpa należało wyraźnie wskazać powody, dla których nie przyjęto skutku określonego w art. 41 § 2 kpa (doręczenie ze skutkiem prawnym). Z akt administracyjnych jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ rozpatrując odwołanie badał prawidłowość a tym samym skuteczność doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2005r., jak również czy dokonał badania w zakresie ustalenia daty doręczenia tej decyzji. Ustalenie daty doręczenia decyzji organu I instancji B.W. i K.W. jest niezwykle istotną okolicznością albowiem umożliwia ocenę czy organ nie rozstrzygał o decyzji ostatecznej, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji organu odwoławczego. Wskazać również należy, że brak zawiadomienia skarżącej J.W. o postępowaniu odwoławczym stanowi naruszenie jednej z zasad postępowania – czynnego udziału stron. Naruszenie tej zasady z kolei prowadzić może do sytuacji w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – uchyla decyzję i to niezależnie czy naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy z 30 sierpnia 20025 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Zwrot kosztów obejmuje uiszczony w dniu 27 grudnia 2005 r. wpis w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów dojazdu do Sądu i z powrotem w kwocie 30 zł.