II SA/Go 551/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi A.S. na zarządzenie Wojewody z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na rzecz osób z zaburzeniami psychicznymi w województwie [...] postanawia odrzucić skargę. A.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na zarządzenie Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. wydane w sprawie ustalenia sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na rzecz osób z zaburzeniami psychicznymi w województwie [...]. Skarżąca podniosła, że powyższe zarządzenie Wojewody narusza jej interes prawny oraz uprawnienie, które polega na określeniu w zaskarżonym zarządzeniu algorytmu przyznawania ilości godzin specjalistycznych usług opiekuńczych, co – zdaniem skarżącej – jest sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. – określanej dalej jako u.p.s.). daje kompetencje do ustalenia zakresu specjalistycznych usług organowi wydającemu decyzje administracyjną, wskazując jednocześnie, że zgodnie z § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych ośrodek pomocy społecznej wydaje decyzję o liczbie godzin przyznanych miesięcznie. Specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi są zadaniem zleconym z administracji rządowej, realizowane na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Zdaniem skarżącej, prowadzenie postępowań administracyjnych zostało zlecone wójtom, burmistrzom oraz prezydentom gmin samorządu terytorialnego, dlatego ingerencja wojewody w prowadzenie postępowań administracyjnych w indywidualnych sprawach obywateli nie znajduje podstawy prawnej. Ponadto zaskarżone zarządzenie określa urzędowy wzór zaświadczenia lekarskiego, a tymczasem nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego upoważniającego Wojewodę do sporządzenia druku urzędowego zaświadczenia lekarskiego. Wojewoda także uznał w swoim zarządzeniu, iż zaświadczenie lekarskie musi być aktualizowane przy każdym postępowaniu administracyjnym, pomimo iż w zaświadczeniach znajduje się okres wskazany przez lekarza do świadczenia usług. W ocenie skarżącej, powyższe ingeruje w sposób bezpośredni w prowadzone postępowania administracyjne organów zobowiązanych do ich prowadzenia. Wskazała też, że zaskarżony akt wywołuje dla jej niepełnosprawnego syna negatywne konsekwencje, które przekładają się na bardzo ograniczoną ilość godzin potrzebnej mu rehabilitacji wspierającej rozwój intelektualny, jak i fizyczny. Przed wydaniem zarządzenia syn skarżącej otrzymywał 39 i pół godziny na miesiąc, natomiast po wprowadzeniu zarządzenia Wojewody organ I instancji ograniczył do 9 godzin na miesiąc. Poza powyższym skarżąca podniosła, że z przepisów art. 22 pkt 1 u.p.s. oraz art. 17 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie można wywieść upoważnienia dla wojewody do wydania aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlegało ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Zatem nie zachodzą przesłanki do realizacji uprawnienia z art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. , poz. 1464 ze zm. ; dalej jako u.w.a.rz.). Ponadto według organu realizacja specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi - zgodnie z u.p.s. - należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Zgodnie z art. 22 powyższej ustawy do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych - świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych poprzez zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych następuje w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego. Kwestia dotycząca przyznawania ilości godzin z systemu pomocy społecznej została uregulowana w zarządzeniu Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. Zgodnie z rozdz. II pkt 3 "wymiar usług poszczególnych zajęć z pomocy społecznej jest równoważny - jednak nie wyższy niż wskazany przez lekarza specjalistę - do liczby godzin usług poszczególnych zajęć zapewnionych z innych systemów". Na podstawie powyższego Urząd Wojewódzki - zaopiniował częściowo pozytywnie - wniosek A.S. na świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna na rok 2021 r. Przyznano środki na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze wynikającym z zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2021 r. W przypadku dziecka skarżącej - system oświaty zapewniał m.in. 0,5 h/m-c hipoterapii. W związku z powyższym została zmniejszona liczba godzin usług finansowanych z systemu pomocy społecznej - z 9,5 h na 0,5 h/m-c. hipoterapii. Pozostałe usługi zostały przyznane we wnioskowanym wymiarze. Jednocześnie organ wskazał, że utworzony wzór załącznika w postaci zaświadczenia lekarskiego nie ma charakteru obligatoryjnego, stanowi jedynie przykładowy wzór – jako załącznik pomocniczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. wydane w sprawie uchwalenia sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na rzecz osób z zaburzeniami psychicznymi w województwie [...]. W ocenie Sądu orzekającego, powyższego aktu nie da się przyporządkować do żadnej z kategorii aktów lub czynności, o jakich mowa we wskazanym wyżej art. 3 p.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie nie jest z pewnością decyzją administracyjną ani postanowieniem, nie jest również interpretacją podatkową ani aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności, nie jest aktem wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się bowiem, że z aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w w/w przepisie, podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akty i czynności mają charakter władczy, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el 2021). Zaskarżone zarządzenie Wojewody nie spełnia powyższych wymogów: nie ma charakteru władczego, ani nie zostało wydane w sprawie indywidualnej. Nie jest również aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, to – zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP – podustawowe źródła prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego i organy terenowej administracji rządowej, które wiążą na obszarze działania organu, który ustanowił dany akt. Są one wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co oznacza, że nie mają one samoistnego statusu – są stanowione i obowiązują w formalnej i materialnej zależności od ustawy. Upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego powinno mieć źródło w normie kompetencyjnej, która jednocześnie zakreśla ogólne ramy swobody regulacyjnej organu prawodawczego (por. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el 2021). Należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego zarządzenia Wojewody są przepisy art. 22 pkt 1 u.p.s. oraz art. 17 u.w.a.rz. Zgodnie z art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast wedle art. 17 u.w.a.rz. wojewoda, w celu realizacji powierzonych mu zadań, wydaje zarządzenia. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że za każdym razem kiedy wojewoda dokonuje jakiejś czynności, która nie stanowi elementu postępowania administracyjnego ani nie jest poleceniem służbowym, a ustawa nie zastrzega innej formy działania, co do zasady można przyjąć, że wojewoda powinien wydać zarządzenie. Zarządzenia te przede wszystkim odnoszą się do realizacji zadań związanych ze zwierzchnictwem nad administracją zespoloną, w tym - jej organizacją, stanowią formę działania organu w relacjach z podległymi mu organami i służą realizacji zadań wskazanych ustawą. Mają one charakter wewnętrzny (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 628/21). Przepis art. 22 pkt 1 u.p.s. jest normą kompetencyjną, a więc normą określającą zespół uprawnień do działania organu w określonym zakresie spraw. Nie można utożsamiać przepisu kompetencyjnego z normą upoważniającą do stanowienia prawa, która - jak wcześniej wskazano - stanowi zawarte w ustawie odrębne i wyraźne upoważnienie konkretnego organu do uregulowania, w określonej formie, danego zakresu spraw. Takiego upoważnienia nie można wywieść również z art. 59 u.w.a.rz., który zawiera ogólne wyposażenie wojewodów, a także organów rządowej administracji niezespolonej do stanowienia, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie. Zaskarżone zarządzenie nie może zatem być podstawą prawną decyzji administracyjnej dotyczącej praw lub obowiązków konkretnej osoby. Wiąże jedynie jednostki samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/16, z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1430/07). W związku tym nie może ono zostać poddane kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaskarżony akt nie jest również aktem innym niż akty wskazane w w/w przepisie, którego legalność na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlegałaby rozpoznaniu przez Sąd, ponieważ nie został podjęty przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, a przez Wojewodę, który jest terenowym organem administracji rządowej (art. 2 u.w.a.rz.). Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że zaskarżone zarządzenie Wojewody z [...] stycznia 2021 r. nie mieści się w zamkniętym katalogu aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej, objętych kognicją sądów administracyjnych. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekając w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.), postanowiono jak w sentencji.